Симон Кордонский - Россия. Поместная федерация

Сельское поселение входит в состав муниципального района. Критерии образования сельского поселения, установленные законом, – непрерывность территории и пешая доступность административного центра. Численность жителей сельского поселения может варьироваться от нескольких десятков до 15–20 тысяч.

Кроме официальных различений, в быту есть различение трех видов поселков, существование которых не нашло отражения в Федеральном законе № 131-ФЗ:

• рабочие поселки (на их территории имеются промышленные предприятия, стройки, железнодорожные узлы и другие объекты; население не менее 3 тысяч человек);

• курортные поселки (имеют лечебное значение; население не менее 2 тысяч человек);

• дачные поселки (места летнего отдыха горожан).

Как бытовые различения также остались села, деревни, поселки, станицы, хутора, аулы, кордоны, железнодорожные станции, полустанки, разъезды, отсутствующие в официальной классификации.

До революции село четко отличалось от деревни. Оно было центром сельского прихода, объединяющего несколько близлежащих деревень, и в селе обязательно была церковь. Дореволюционное село можно рассматривать как аналог центральной усадьбы в советских колхозах и совхозах. Именно в селе чаще всего размещались предприятия по промышленной переработке продуктов крестьянского труда: мельницы, лесопилки, крупорушки, известковые ямы и пр. Сельские жители часто заводили заимки, где трудились большую часть лета на удаленных от основного поселения пашнях и покосах.

Деревня – это населенный пункт с несколькими десятками или сотнями домов индивидуальной застройки, преобладающее занятие жителей – сельское хозяйство (теперь в основном на приусадебном участке), отходничество, промыслы, охота и собирательство.

В начале XXI века деревня остается в России самой распространенной формой поселений, хотя подавляющее число жителей страны проживает в городах.

В городских округах, муниципальных районах, городских поселениях и поселках власть персонифицирована в лице муниципальных служащих. Глава муниципального образования – высшее должностное лицо муниципального образования, возглавляющее деятельность по осуществлению местного самоуправления на его территории.

В российских регионах применяются разные наименования должности главы муниципальных образований: «глава города (района, поселка, села)», «мэр города (района)», «глава местного самоуправления», «руководитель муниципального образования» и т. п.

Многообразие поселений и отношений между уровнями административно-территориального устройства обычно отображается в схемах такого вида (таблица 1).

Таблица 1

Схема административно-территориального деления (АТД) России на 1 января 2006 года (по материалам Общероссийского классификатора объектов административно-территориального деления)

Источник: http://www.terrus.ru/sources/articles/id835_3.shtml

Структура данной схемы показывает, что даже по представлениям высокопрофессиональных аналитиков устройство государства весьма аморфно. И в 2006 году в базовое для исследователей представление административно-территориального устройства не включаются федеральные округа и муниципальные уровни территориальной организации. Кроме того, в схеме не представлены экономические и иные формы районирования – такое, например, как военно-административное деление.

Вячеслав Глазычев считает, что такие аберрации представления административно-территориальной структуры имеют своей причиной особое – административное – видение пространства: «в экспертном сообществе, обслуживающем управление, возобладал схематизм нормативно-численного представления о действительности. Бюджетное управление в этом отношении наиболее характерно – в его природе координаты «точки» замещаются, фигурально выражаясь, почтовым кодом (бюджетный код). … Явная недостаточность такого рода характеристик в практике управления вызывает появление публичных или неафишируемых комментариев, которые приписывают «точке» особые качества. Это качества объектные, вроде значения «точки» для обеспечения обороноспособности, или субъективно-политические, за счет чего «точки», будь то макрорегион, микрорегион или город, описываются в категориях «точка развития», «депрессивный регион» и т. п. Упорядоченной соотнесенности между этими двумя семействами качеств не просматривается, что открывает широчайшие возможности для сугубо неформальных взаимодействий между центрами управления. Специфика представимости заключается в том, что при взгляде из управляющего федерального центра в роли «точек» выступают так называемые регионы, из региональных центров – районы и отдельные города, из районных центров – большинство поселений (но не все поселения). В результате реальная карта подменяется схемой пирамиды, основанием которой служат меньшие пирамиды, вследствие чего в пространстве управленческих представлений оживает принцип Средневековья: «вассал моего вассала – не мой вассал»[8].

В любое историческое время административно-территориальное деление представлено множеством своих в той или иной степени публичных проявлений, таких как собственные имена элементов деления (субъектов федерации, например), городов, наименования улиц и номера домов, почтовые коды или коды гарнизонов, воинских частей, исправительно-трудовых учреждений и «номерных» предприятий-поселений в советские времена и т. д. Упорядоченные списки таких объектов, такие как приведенная выше таблица 1, с указанием отношений между ними и выступают эмпирической основой историко-теоретических представлений и в своей совокупности должны отвечать на вопрос «что существует» в этой сфере исследовательских интересов[9].

Однако эти списки не полны, не точны и совсем неоднозначны. Более того, можно составить несколько таких списков, если исходить из разных принципов выделения элементов административно-территориального устройства. Некоторые формы членения не могут быть представлены «открытыми списками» или в силу своей важности для так устроенного государства (засекреченности), или просто потому, что сам факт таких делений привычен и кажется не нуждающимся в рефлексии.

Существует множество претендующих на теоретический статус работ, в которых собраны материалы по истории административно-территориального деления Российской империи, СССР и современной России[10]. В них, как правило, история деления (то есть изменение во времени содержания списков элементов деления) выступает в роли теории, объясняющей, почему существуют именно эти элементы деления, а не другие, и почему отношения между ними таковы, каковы они есть.

В этих теориях основное внимание обычно уделяется абстрактно-теоретическим аспектам организации социального пространства и рассматриваются идеологемы унитаризма, федерализма и конфедерализма как базовые принципы сборки элементов деления в целостное государство, в то время как само его членение на элементы считается исторически или ситуативно детерминированным и потому чем-то вторичным[11]. Эти работы, как правило, имеют футурологическую направленность, и их пафос заключается в критике существующего и в предложениях ввести «новую модель» административно-территориального устройства, чаще всего по очередному импортному образцу.

В свою очередь конфедерация предполагает «перевернутую» пирамиду распределения полномочий: не центр решает, какую часть своих полномочий передать вниз, как в федерации, а регионы отдают часть своих полномочий центру по своему усмотрению.

При размежевании государства на субъекты и проведении границ между ними учитываются, прежде всего, экономические, географические и демографические факторы. Экономический принцип предполагает, что учитываются естественно-географические и производственные особенности страны, размеры ее территории, численность и плотность населения, его тяготение к определенным экономическим центрам, направление и характер путей сообщения, размещение производительных сил.

Национально-территориальная федерация предполагает, что во внимание принимаются прежде всего этнические факторы, и границы субъектов должны максимально соответствовать ареалам расселения этносов. При этом неизбежно возникает конфликт с экономико-географическими и демографическими факторами районирования.

Как правило, вопросы управления элементами административно-территориальной структуры и вопросы членения территории на элементы рассматриваются исследователями как связанные политически, а не структурно.

Свое мнение о социальной организации отечественного пространства имеют и ученые, непосредственно его исследующие[12]. Среди них есть, с моей точки зрения, две полярные позиции, скорее аксиологические, чем теоретические, персонифицированные Вячеславом Глазычевым[13], с одной стороны, и Владимиром Каганским[14] – с другой. Глазычев и связанные с ним исследователи рассматривают социальное пространство как некую реальность, становящуюся – возникающую в деятельности людей. Целью исследований и описаний, при такой позиции, становится социальное действие по формированию пространств жизни, называемое пространственным развитием. Структура пространства оказывается в этой логике зависимой от того, какие люди его населяют, а управление пространственным развитием заключается в инициировании деятельности людей, в их обучении пространственным изменениям.