Юлия Рагулина - Государственно-частное партнерство: региональный опыт развития

В условиях регулирования деятельности субъектов рынка со стороны государства представляется необходимым интенсифицировать роль государства в инновационном развитии через политику экономического стимулирования инновационной деятельности за счет предоставления различного рода льгот. Представляется возможным использовать опыт зарубежных стран в области стимулирования инновационной деятельности субъектов модернизации, например США, где прямые инвестиции в сферу инновационной деятельности дополняются системой налоговых кредитов и льготного налогообложения предприятий, осуществляющих программы НИОКР. Налоговый кредит представляет собой право списания затрат на программы (при условии, что корпорация увеличила свои расходы на НИОКР в течение трех лет хотя бы на 5 %) в виде трехкратного исключения указанных расходов из суммы годовой прибыли корпорации, подлежащей федеральному налогообложению[25].

По мнению кандидата экономических наук, доцента О. П. Галюты, первые реальные шаги по регулированию государственно-частного партнерства в России относятся к началу 2000-х гг., когда государство стало постепенно оправляться от «шоковых» 1990-х гг. и кризисного 1998 г., наращивая свои финансово-экономические возможности за счет увеличения прибылей от экспорта углеводородов. С 2004 г. начались институциональные преобразования – были созданы Совет по науке, технологиям и образованию, Совет по конкурентоспособности и предпринимательству и Межведомственная комиссия по научно-инновационной политике во главе с министром образования и науки. Организация проектов государственно-частного партнерства и наблюдение за их реализацией были поручены Министерствам образования и науки Российской Федерации, экономического развития, информации и связи, промышленности и энергетики[26].

В 2005 г. был принят Федеральный закон № 115 «О концессионных соглашениях», целью которого стало привлечение инвестиций в экономику Российской Федерации, обеспечение эффективного использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, на условиях концессионных соглашений и повышения качества товаров, работ, услуг, предоставляемых потребителям.

Однако указанный Закон в России применяется к проектам, основанным исключительно на модели «строительство – передача – эксплуатация» (англ. – BTO), федеральное законодательство не предусматривает иные неконцессионные модели ГЧП («строительство – эксплуатация – передача» (англ. – BOT), «строительство – владение – эксплуатация – передача» (англ. – BOOT) и проч.), которые зачастую более привлекательны для потенциальных инвесторов и финансирующих организаций. Применимые к проектам ГЧП федеральные законы затрагивают лишь отдельные аспекты ГЧП, например, бюджетные и земельные правоотношения.

Немаловажным для успешного применения концессий является также уровень регламентации данного института российским правом, который нельзя назвать удовлетворительным. Регулирование концессионных отношений в России не отличается комплексностью, что, в частности, проявляется в противоречии регионального концессионного законодательства федеральному законодательству, необходимости доработки процедуры предоставления концессионеру в пользование участка недр, земельного участка, конкретизации и усилении гарантий соблюдения прав концессионера[27].

Необходимость доработки процедуры предоставления концессионеру в пользование участка недр, земельного участка вызвана следующим. Во-первых, в Земельном кодексе Российской Федерации и в Законе о недрах не предусмотрена возможность предоставления концессионеру права пользования земельным участком и участком недр в бесконкурсном порядке, т. е. на основании заключенного концессионного соглашения. Поскольку концессионер в любом случае участвует в конкурсе на право заключения концессионного соглашения, проводить повторный конкурс представляется нецелесообразным. Примечательно, что для инвестора по СРП[28] Законом о недрах предусмотрена бесконкурсная процедура предоставления участка недр – основанием возникновения права пользования участком недр является вступившее в силу соглашение о разделе продукции. Во-вторых, прекращение прав концессионера на пользование земельным участком и участком недр возможно на общих основаниях, что может являться способом лишения концессии концессионера. Примечательно что, согласно ч. 5 ст. 20 Закона о недрах при пользовании недрами, в соответствии с соглашением о разделе продукции, право пользования недрами может быть прекращено, приостановлено или ограничено на условиях и в порядке, которые предусмотрены указанным соглашением, а не Законом о недрах. Необходимо закрепить аналогичную норму применительно к использованию данных участков на основе концессионного соглашения.

Требуется также конкретизировать гарантии прав концессионера, закрепленные в Законе о концессиях, в частности, необходимо предусмотреть в Законе или в концессионном соглашении порядок и сроки выплаты компенсации концессионеру в результате принятия законодательства, ухудшающего его имущественное положение. При этом целесообразно исключить из ч. 1 ст. 20 Закона о недрах положение о «значительности» ущерба концессионера как основания для компенсации убытков, причиненных ему изменением законодательства, либо указать критерии определения «значительности» такого ущерба. Отдельно следует предусмотреть право как российских, так и иностранных концессионеров обратиться за разрешением концессионного спора в международные арбитражные институты, и этом случае предусмотреть отказ государства от иммунитетов при рассмотрении концессионного спора в арбитражном суде, а также при исполнении вынесенного решения.

Фундаментальным законодательным актом по вопросам регулирования ГЧП в России можно считать приказ Минэкономразвития России от 02.11.2007 № 372 «Об экспертном совете по государственно-частному партнерству при Минэкономразвития России». Основными задачами Совета являются содействие в формировании единой согласованной экономической политики в сфере развития механизмов государственно-частного партнерства и совершенствование правового обеспечения функционирования механизмов государственно-частного партнерства. Экспертный Совет по ГЧП также занимается вопросами разработки концепций, программ и иных документов, связанных с развитием механизмов ГЧП в России, анализом эффективности существующих и вновь предлагаемых мер по стимулированию развития ГЧП в России, подготовкой аналитических материалов в сфере ГЧП.

В Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации, разработанной Минэкономразвития России, развитие институтов государственно-частного партнерства определяется в качестве стратегического направления. В настоящее время продолжается активный процесс регионального нормотворчества, регулирующего участие соответствующего субъекта Российской Федерации в государственно-частных партнерствах. Сегодня в 34 регионах России приняты законы о государственно-частном партнерстве, среди них: г. Санкт-Петербург, республики Алтай, Дагестан, Калмыкия, Ставропольский край, Томская, Курганская области и др.

Однако, как утверждают эксперты, большинство принятых в регионах законов о ГЧП носят декларативный характер[29]. Они не содержат достаточного количества правовых норм, обеспечивающих надежную защиту интересов государственного и частного партнеров.

Существующие региональные законы о ГЧП в разной степени соответствуют обязательным положениям федерального законодательства, что обусловливает наличие риска их недействительности или применения норм законодательства о государственном заказе либо о концессионных соглашениях. Для достижения необходимого уровня комфорта и в целях избежания противоречий с Законом «О концессионных соглашениях» региональный закон о ГЧП должен четко разделять концессионную и другие формы ГЧП и указывать, что первая им не регулируется. Также большое значение имеет готовность и способность региональной администрации объяснять и обсуждать с представителями антимонопольных органов и прокуратуры отличия правовой природы отношений, регулируемых региональным законом о ГЧП и Федеральным законом от 21.07.2005 № 94-ФЗ[30].

Активизация процессов модернизации экономики в российских регионах на базе ГЧП может быть возможна путем изменения существующего или принятия нового федерального законодательства либо, по крайней мере, применения прогрессивной судебной практики. К таким проблемам можно, например, отнести детальную регламентацию порядка проведения торгов по недвижимому имуществу, в результате чего порядок проведения конкурса, изложенный в региональном законе о ГЧП, должен соответствовать обязательным положениям постановления Правительства Российской Федерации от 11.11.2002 № 808 «Об организации и проведении торгов по продаже находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков или права на заключение договоров аренды таких земельных участков» и приказа ФАС 10.02.2010 № 67 «О порядке проведения конкурсов или аукционов на право заключения договоров аренды, договоров безвозмездного пользования, договоров доверительного управления имуществом, иных договоров, предусматривающих переход права владения и (или) пользования в отношении государственного или муниципального имущества, и перечне видов имущества, в отношении которого заключение указанных договоров может осуществляться путем проведения торгов в форме конкурса».