Елена Скурко - Глобальная и региональная торгово-экономическая интеграция. Эффективность правового регулирования

Чтобы сформировалась адекватная указанной выше иерархия источников международного права для государств – членов конфедерации, используются стандартные и допустимые общим международным правом юридико-технические приемы с учетом принятой практики, когда по юридической силе более ранний акт становится слабее нового, специальный акт сильнее общего, в том числе старый специальный сильнее нового общего. Так, для государств, присоединяющихся к конфедерации, активно используются механизмы денонсации, а в отношении новых заключаемых государствами-членами или от лица конфедерации договоров активно применяется практика превентивного контроля. Все эти механизмы направлены на обеспечение (формального) верховенства норм, вырабатывающихся в рамках конфедерации (или норм «права интеграции») и полностью лежат в поле регулирования современного международного права. Кроме того, государства, выразившие намерение присоединиться к международной организации наднационального типа (или конфедерации[11]), как правило, должны привести свое законодательство в соответствие с нормами соответствующей международной организации, в том числе отменить или внести необходимые изменения в нормативные правовые акты, положения которых противоречат нормам соответствующей международной организации, а также принять нормативные правовые акты по предметам и в объеме, как этого требуют соответствующие международно-правовые нормы организации, к которой намерено присоединиться государство.

Здесь же, говоря о вопросах соотношения «права интеграции» с иными нормами международного права, а также нормами национального законодательства государств – членов конфедерации нельзя не коснуться вкратце и проблемы соотношения международного и национального права в ее современном звучании в доктрине и международно-правовой практике.

Так, в плане определения соотношения международно-правовых норм и национальных правовых систем сложилось два подхода. При первом подходе система международного права рассматривается как полностью самостоятельная и автономная по отношению к национальным правовым системам – такой подход в основном свойствен практике систем семьи общего права, а также, например, советской юридической науке (и поныне зачастую сохраняет свой отпечаток в позициях современных российских ученых-юристов). При втором подходе признается существование некоей единой правовой системы, включающей комплекс международного права и национальные правовые системы, причем ряд теоретиков и практика ряда правовых систем (например, США) отдает примат национальному праву, отводя определенное место в иерархии национальных правовых норм нормам международного права (после их соответствующей имплементации); другие ученые и практика правовых семей континентальной европейской традиции (так называемой романо-германской правовой семьи) идут по пути «встраивания» национальных правовых систем государств в некую «глобальную» всемирную правовую систему – таким образом, отдавая примат нормам международного права (однако при этом также используя механизмы необходимой имплементации этих норм, но на «более высоких ступенях» иерархии национальных источников права).

В практическом плане применяющийся подход к соотношению норм национального и международного права получает отражение в применяющихся правилах и механизмах имплементации международно-правовых норм в национальных правовых системах, которые устанавливаются исключительно в рамках самих национальных правовых систем. В этом смысле любые разговоры о «прямом действии» норм международного права, в том числе (и в особенности) если речь идет о нормах европейского права, остаются простой спекуляцией, поскольку никакого формально-юридического механизма такого «прямого действия» норм международного права в национальных правовых системах не существует в природе. На практике эффект «прямого действия» либо обеспечивается за счет обязательств государств, вытекающих из уже ратифицированного международного договора касательно, например, признания и исполнения «внутренних актов» соответствующей международной организации, либо для достижения эффекта «прямого действия» применяются механизмы имплементации, свойственные конкретным правовым системам, но это лишь «квази-» прямое действие – иного не дано и не известно юридической науке[12].

Таким образом, можно утверждать, что международная (торгово-)экономическая интеграция в юридической области получает свое (организационно-правовое) воплощение в виде международной организации наднационального типа, или конфедерации, в том смысле, что государства – члены такой организации, передавая ряд своих суверенных полномочий наднациональным органам (главным образом в торгово-экономической сфере), одновременно принимают обязательства не предпринимать шагов в развитии своих международно-правовых отношений и/или национальных правовых систем, способных нанести ущерб интересам в поле переданной компетенции другим государствам-членам или собственно самой международной организации.

Вслед за Н. А. Ушаковым, представляется необходимым признать, что «экономическая интеграция на межгосударственном уровне нереальна, не имеет смысла, если она не сопровождается созданием адекватной политической межгосударственной структуры в виде того, что описывается термином «конфедерация государств» или термином «наднациональная международная организация»[13]. Вместе с тем практика показала ложность подхода к обеспечению развития реальной интеграции лишь путем учреждения соответствующей международной организации государств, выразивших намерение интегрироваться, – а такая позиция получила свое научное обоснование[14].

Здесь закономерно возникает вопрос: можно ли провести достаточно четкую связь или установить (взаимо)зависимость между существованием определенной международной организации и тем, что в рамках этой организации протекает (или потенциально способна обеспечиваться) международная (торгово-)экономическая интеграция государств-членов.

Думается, что само по себе формирование международной организации конфедеративного (или наднационального) характера нельзя признать тождественным «реальной» (т. е. наблюдаемой на практике) экономической интеграции государств-членов. Не говоря о том, что конфедерация может структурироваться далеко не всегда в области международных экономических отношений, но исторически скорее вокруг вопросов обеспечения совместной обороны и проведения оборонной политики государств-участников, – на наш взгляд, формальное создание международной организации наднационального характера само по себе не гарантирует и того, что на практике пойдут реальные и эффективные процессы международного экономического взаимодействия субъектов правового общения интегрирующихся государств. Таким образом, формальное учреждение конфедерации государствами по сути лишь создает «потенциал» для развития процессов их реальной интеграции[15].

Собственно развитие процессов интеграционного характера во взаимодействии экономик государств, учреждающих для этих целей наднациональную организацию, обуславливается существованием взаимовыгодного частного экономического интереса в области развиваемых интеграционных процессах – что неоднократно получало подтверждение в социально-экономической практике. Кроме того, государства должны обеспечить в своем национальном законодательстве, правовых системах и национальном правопорядке действенные, максимально эффективные и «прозрачные» механизмы и возможности для правореализации по всем установленным направлениям интеграции для всех субъектов правового общения интегрирующихся государств (т. е., по крайней мере, в пределах переданной конфедерации компетенции).

Поэтому, говоря о необходимости учреждения «адекватной политической межгосударственной структуры» для целей развития интеграции этих государств, следует понимать, что создание такой межгосударственной структуры и наделение ее определенным кругом полномочий (компетенцией) не создает автоматически ожидаемого экономического эффекта. Вместе с тем это не лишает нас необходимости задаться вопросом: содержат ли международные договоры и соглашения, уставы и иные акты, принятые в связи с учреждением и деятельностью международных организаций, «нацеленных» на обеспечение международно-правовых основ развития процессов взаимодействия экономик государств-членов и их интеграции, необходимый правовой «потенциал» или «позитивный компонент» для развития реальной интеграции государств-учредителей.

Мы не будем пока затрагивать акты правового поля ЕЭС/ЕС – здесь скорее приходится доказывать, что интеграция не зашла настолько далеко, чтобы «переродить» комплекс ЕС в (суверенное) государство: очевидно, правовое поле ЕС содержит достаточный формальный потенциал для обеспечения процессов реальной интеграции экономик государств-членов практически в полном объеме существующих потребностей субъектов правового общения государств-членов.