Александра Шабунова - Организационно-экономические факторы управления региональной системой здравоохранения

Рис. 7. Содержание основных организационно-экономических факторов управления региональной системой здравоохранения

В России, как и во многих странах Восточной Европы и постсоветского пространства, система здравоохранения обладает обширной сетью специализированных (психиатрических, туберкулезных, онкологических, дерматологических, венерологических, глазных и др.) больниц государственного, регионального и окружного уровней. Кроме того, важным отличием здравоохранения России в отличие от других стран мира является организационное выделение медицинской помощи детям, которая предоставляется в специальных детских больницах [64; 71].

Материальная база современного российского здравоохранения была сформирована преимущественно во второй половине XX в. В тот период здравоохранение понималось как отрасль «непроизводственной сферы», потребляющей часть дохода, производимого реальным сектором экономики, но не вносящей вклада в объём национального продукта, что заложило основу остаточного принципа финансирования медицинских служб и вместе с тем определило затратный способ расходования лимита ресурсов. Подход к здравоохранению как к непроизводящей отрасли обусловил отсутствие принципов экономической целесообразности и эффективности в данной сфере. Финансирование отрасли основывалось на показателях ресурсного обеспечения и осуществлялось по сметному принципу, а её развитие носило экстенсивный характер: строились новые стационарные мощности, расширялся контингент медицинского персонала (на фоне дефицита финансирования). Ориентация на формальные ориентиры препятствовала достижению истинных целей здравоохранения – сохранению здоровья и снижению смертности населения [63].

В постсоветский период в России и других республиках бывшего СССР произошли такие деструктивные процессы, как закрытие больниц, сокращение числа больничных коек и т. д. (рис. 8).

Причиной тому послужили не принятые правительствами этих стран целенаправленные решения[2], как в 1960 – 1970-е гг. в Европе, США и Канаде, а обстоятельства непреодолимой силы – трансформационные процессы и, в случае Грузии и Таджикистана, военные потрясения [71].

Сократился также приём больных (число госпитализаций в расчёте на 100 человек населения в странах бывшего СССР снизилось с 23 в 1985 г. до 15,4 в 1998 г.), однако сроки стационарного лечения больных были (в советский период и первое десятилетие постсоветского периода) и всё ещё остаются (2000-е годы) значительно более продолжительными, чем в других странах Европы (см. [71]).

Рис. 8. Количество больниц на 100 000 чел. населения в некоторых бывших советских республиках до и после распада СССР

Сокращение численности стационарных медицинских учреждений в России продолжилось и в 2000-е гг., хотя экономическая ситуация в этот период была более благополучной. В 2000–2008 гг. закрылось много больниц практически во всех регионах. Исключением стали Калужская область, Кабардино-Балкарская Республика и г. Москва, в которых имело место незначительное увеличение количества больничных учреждений – на 7, 7 и 12 % соответственно, а также Республика Адыгея и Еврейская автономная область, в которых данный показатель не изменился. Наиболее масштабное закрытие больниц произошло в Чукотском автономном округе (к 2008 г. число больниц сократилось на 97 %), Республике Саха (Якутия) (82 %), Республике Башкортостан (61 %), Воронежской (60 %) и Вологодской (59 %) областях.

Говоря о необходимости сокращения в современной России ёмкости больниц (количество коек в больнице), многие отечественные исследователи склонны апеллировать к западноевропейскому и североамериканскому опыту и прибегать к межрегиональным сравнениям. Действительно, согласно статистическим данным ВОЗ, базовые показатели здравоохранения: количество больниц, коек круглосуточного пребывания, койко-дней в относительном выражении, длительность госпитализации – в России значительно выше таковых в развитых странах. В то же время подобные сопоставления нельзя принимать безоговорочно, не учитывая различий между социально-культурными контекстами разных стран. Так, больницы в условиях советской экономики выполняли несколько иные функции, чем в передовых европейских государствах, имея более широкую социальную роль, чтобы частично компенсировать отсутствие эффективной системы социального обеспечения и развитого потребительского рынка. Это не перестало быть актуальным и в трансформационный период, когда качество жизни россиян резко ухудшилось.

Следует подчеркнуть, что неравноценность содержания основополагающих категорий (больничная койка, средний медицинский персонал, больница) заметно ограничивает возможности интерпретации статистических данных. Например, понятие «больничная койка» – интегративное, объединяющее такие характеристики, как уровень технического оснащения и квалификации специалистов, стандартизация и т. д. (см. [71]). Однако эти различия не учитываются при межрегиональных сравнениях, количественно сопоставляются качественно разнородные понятия, и поэтому соотношение показателей количества коек приводит к искусственному «улучшению» ситуации в бедных странах. Очевидно, что по уровню расходов, квалификации медицинского персонала и другим показателям страны ЕС или США существенно опережают страны СНГ и Восточной Европы. Следовательно, доведение ключевых показателей медицинских служб в России до европейского «стандарта» должно сопровождаться повышением качественных параметров здравоохранения.

В период с 2000 по 2008 г. в большинстве регионов РФ сокращались не только стационарные, но и амбулаторно-поликлинические учреждения, что противоречит декларируемым принципам приоритетности первичного звена в оказании медицинской помощи и профилактической ориентированности здравоохранения.

Особенно заметной данная тенденция стала в таких субъектах РФ, как: Республика Саха (Якутия), где количество амбулаторных учреждений снизилось на 78 %, Ставропольский край – 64 %, Пензенская область – 63 %, Республика Бурятия – 61 %, Чувашская Республика – 59 % и т. д. Только в Белгородской области число амбулаторно-поликлинических учреждений осталось неизменным; в 12 регионах произошло его увеличение (например, Кабардино-Балкарская Республика – на 24,5 %, Сахалинская область – 22 %, Республика Ингушетия – 21 %, Санкт-Петербург – 19 %, Владимирская область – 18 %).

Несмотря на масштабную реструктуризацию стационарной помощи, в отечественном здравоохранении сохраняются глубокие структурные диспропорции, а развитие стационарозамещающих технологий как компенсаторного механизма отстаёт от деструктивных процессов сокращения коечных фондов. Складывается заметная дифференциация регионов по показателям внедрения в практику здравоохранения малозатратных форм медицинской помощи. Так, в 2009 г. показатели обеспеченности населения местами в дневных стационарах варьировались от 26,7 места на 10 тыс. человек населения в Новгородской области до 0,3 – в Республике Ингушетии при среднероссийском – 14,9, причём небольшие значения данного показателя были характерны и для регионов с высоким уровнем социально-экономического развития (например, Москва – 4,6). Это свидетельствует о неравномерности принятия управленческих инициатив в различных регионах и о слабой нормативно-методической обеспеченности данного процесса на федеральном уровне.

Анализ финансирования здравоохранения. Размеры государственных ассигнований на нужды здравоохранения и уровень заработной платы медицинских работников в России остаются недостаточными. Сравнение с другими странами по доле расходов на здравоохранение в структуре ВВП ставит Россию в один ряд с переходными экономиками (например, страны СНГ – в среднем 5,3 % ВВП), при этом она существенно уступает странам – членам ЕС, в которых квота на нужды здравоохранения составляет 8 – 10 % от ВВП (рис. 9).

Базовый норматив общественных расходов на здравоохранение, сравнение с которым стоит признать методически корректным, – это рекомендованные ВОЗ 5 % от ВВП страны (включая и частные платежи населения). Затраты на здравоохранение в Российской Федерации составляют около 6 % ВВП, то есть формально удовлетворяют установленному базовому нормативу. Однако относительно этого вопроса нет единогласия среди экспертов, в частности, по причине разнообразия применяемых к оценкам подходов. По мнению одних экспертов, что существующих средств недостаточно даже для обеспечения минимального государственного стандарта, другие утверждают, что обязательный минимум достигнут и эти средства необходимо более эффективно осваивать. Однако российское здравоохранение испытывает недостаток средств, о чём свидетельствует невыполнение в большинстве субъектов РФ программ государственных гарантий по оказанию гражданам бесплатной медицинской помощи. В 2005 г. уровень финансовой обеспеченности территориальных программ госгарантий (отношение размеров финансирования программ к рассчитанной величине их стоимости) достигал 100 % и более только в семи субъектах РФ (Сахалинская, Ярославская области, Ненецкий автономный округ, Свердловская, Липецкая области, Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа)[3].