Константин Черкасов - Государственное территориальное управление в России

Перечисленные функции пересекаются с некоторыми нормативно установленными полномочиями полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах вообще и в Дальневосточном федеральном округе в частности. В ряде случаев наблюдается и поглощение первых последними. Речь идет о таких полномочиях полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе, как организация: контроля за исполнением в федеральном округе решений федеральных органов государственной власти; проверки исполнения указов и распоряжений Президента Российской Федерации, а также хода реализации федеральных программ, использования федерального имущества и средств федерального бюджета; контроля за исполнением федеральных законов, указов и распоряжений Президента России, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, за реализацией федеральных программ; координации деятельности федеральных органов исполнительной власти; взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с органами государственной власти субъектов России, органами местного самоуправления, политическими партиями, иными общественными и религиозными объединениями.

Усматривается некоторая схожесть правового положения министра Российской Федерации по развитию Дальнего Востока – полномочного представителя Президента Российской Федерации в Дальневосточном федеральном округе и заместителя Председателя Правительства Российской Федерации – полномочного представителя Президента Российской Федерации в Северо-Кавказском федеральном округе, с той существенной разницей, что административная юрисдикция последнего выражена ярче благодаря его более высокому статусу в иерархии исполнительной власти. Принципиальное отличие их правовых статусов заключается в том, что министр Российской Федерации по развитию Дальнего Востока – полномочный представитель Президента Российской Федерации в Дальневосточном федеральном округе не наделен столь значимыми полномочиями в отношении территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, как заместитель Председателя Правительства Российской Федерации – полномочный представитель Президента Российской Федерации в Северо-Кавказском федеральном округе, что, по-видимому, обусловлено по-прежнему сложной политической обстановкой в данном регионе страны.

Так, руководители расположенных в пределах этого федерального округа территориальных органов федеральных органов исполнительной власти межрегионального уровня, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство Российской Федерации, назначаются на должность и освобождаются от должности соответствующими руководителями по согласованию с заместителем Председателя Правительства России – полномочным представителем Президента Российской Федерации в Северо-Кавказском федеральном округе. Структура таких территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, а применительно к федеральным службам и федеральным агентствам, подведомственным федеральным министерствам, и схема их размещения также утверждаются по согласованию с заместителем Председателя Правительства Российской Федерации – полномочным представителем Президента Российской Федерации в Северо-Кавказском федеральном округе. При этом он вправе вносить предложения об установлении предельной численности работников упомянутых территориальных структур, а равно об освобождении от должности их руководителей. Поручения заместителя Председателя Правительства Российской Федерации – полномочного представителя Президента Российской Федерации в Северо-Кавказском федеральном округе, данные руководителям территориальных органов федеральных органов исполнительной власти межрегионального уровня, являются обязательными для исполнения, а потому последние несут персональную ответственность за их выполнение12.

Обращает на себя внимание «половинчатость» комментируемого нормативного акта. Весьма затруднительно обосновать отсутствие аналогичных полномочий заместителя Председателя Правительства Российской Федерации – полномочного представителя Президента Российской Федерации в Северо-Кавказском федеральном округе в отношении территориальных федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих свою деятельность на территориях субъектов Российской Федерации, расположенных в пределах Северо-Кавказского федерального округа. Тем более что зачастую территориальные органы федеральных органов исполнительной власти межрегионального уровня фактически выступают вышестоящими (руководящими) структурами по отношению к территориальным органам федеральных органов исполнительной власти в субъектах России.

Сходство положения министра Российской Федерации по развитию Дальнего Востока – полномочного представителя Президента Российской Федерации в Дальневосточном федеральном округе и заместителя Председателя Правительства Российской Федерации – полномочного представителя Президента Российской Федерации в Северо-Кавказском федеральном округе предопределяет и похожесть проблем в регулировании их административно-правового статуса: такие государственные служащие одновременно замещают государственные должности Российской Федерации и должности федеральной государственной гражданской службы, отнесенные к высшей группе должностей в Администрации Президента Российской Федерации категории «руководители», что противоречит ряду нормативных правовых актов, регламентирующих вопросы государственной гражданской службы России13. Решение видится в отнесении всех полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах к государственным должностям Российской Федерации. Для этого имеются достаточные основания – учреждение данных должностей предусмотрено Конституцией России, они не являются рядовыми должностными лицами Администрации Президента России, обладают обособленностью и автономностью, в пределах своих полномочий независимы и подчиняются в полной мере единственно главе государства, однако с ним организационно не сливаются14.

Не вдаваясь в отдельные нюансы современного государственного управления на уровне федерального округа, отметим, что совмещение контрольных и исполнительских полномочий посредством соединения функций полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе и заместителя Председателя Правительства Российской Федерации или федерального министра несколько выходит за пределы очерченного в Основном законе страны и сформировавшегося в практике функционирования государственного аппарата принципа разделения властей, в определенной мере искажает его. Кроме того, создается опасность возложения на Президента России ответственности за выполнение несвойственных ему исполнительно-распорядительных функций, а равно вызванных этих серьезных злоупотреблений на местах. Обозначилось определенное нарушение нормативно установленной личной подчиненности совмещающих «правительственные должности» полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах главе государства и возникновению состояния их подотчетности не только Президенту России, но и Председателю Правительства Российской Федерации.

Потребность в разрешении сложнейших задач в социально-экономической и административно-политической сферах, организационно-правовым инструментом чего и явилось соединение контрольных и исполнительных полномочий в деятельности полномочных представителей Президента Российской Федерации в Северо-Кавказском и Дальневосточном федеральных округах, позволяет говорить о фактически наделении их своеобразным статусом «федеральных управляющих» территориальным развитием страны. Не исключено, что такая тенденция в сфере территориального управления со временем может привести к трансформации полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах в должностных лиц, назначаемых на должности не главой государства, а, по аналогии с префектами во Франции, правительством, с наделением их административной юрисдикцией.

Учитывая федеративное устройство и особенности современного государственного строительства России, подобное преобразование института представителей главы государства на местах, скорее всего, будет иметь весьма призрачный положительный эффект. На практике реорганизация института полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах в институт полномочных представителей Правительства Российской Федерации в федеральных округах приведет к крайне негативным последствиям, основная причина которых кроется в ограниченной компетенции данных должностных лиц и неспособностью их в силу специфики своего правового статуса обеспечить реализацию компетенции главы государства на местах15. Сказанное, в частности, находит свое подтверждение в опыте функционирования существовавших ранее представительств Правительства России в определенных субъектах Российской Федерации.