Клавдия Новикова - Социология социальной защиты населения

Объективными причинами новых организационно-институциональных изменений, характерных для процесса институционализации сферы социальной защиты, начавшихся со второй половины XVII века, явились не только потребности общества, но и усиливающиеся тенденции государственного участия, проведение разнообразных реформ, направленных на адаптацию европейского развития к условиям России. При этом каждая последующая реформа, отталкиваясь от достигнутых результатов, ставила своей целью более глубокую трансформацию общественной системы, чем предшествующая. Движение по этой линии вело Россию в перспективе к обществу с самоподдерживающейся рыночной экономикой, конституционным строем и гражданским обществом.

В период правления Петра I произошла постепенная деперсонализация и определился институциональный статус сферы социальной защиты, легитимизация деятельности, что и послужило основой становления института социальной защиты. Именно приказная реформа положила начало формированию профессиональной государственной деятельности в сфере социального вспомоществования в России. Назначение в приказы проводилось еще по личному указу государя, однако подбор кадров проводился уже по профессиональным качествам. Оформилась цель функционирования института социальной защиты как оказание помощи государю в обеспечении стабильности и спокойствия, порядка в обществе. Как следует из указов Петра I, для данного этапа особенно характерен государственный территориальный подход к организации социальной защиты нуждающихся. В связи с этим происходило формирование некоторых институциональных стандартов обслуживания, которые сводились к наличию обязательного минимума социальных учреждений[14]. Организационные структуры социальной защиты представляли собой совокупность территориальных моделей с включением в них приказов общественного призрения и социальных учреждений (работные дома, смирительные дома, прядильные дома, го-шпитали, сиротские дома).

Во второй половине XVIII – первой четверти XIX века предпринимались попытки расширить жесткие рамки петровских преобразований, дать больше свободы обществу и его структурам. На специфику процесса институционализации в данный период оказал большое влияние указ Екатерины II от 7 ноября 1775 г. «Учреждение для управления губерний Всероссийской империи», в котором была заложена идея создания централизованной государственной системы социальной защиты на бюрократической основе через приказы общественного призрения.

Таким образом, несмотря на цикличный ход государственных реформ, этот институциональный период закончился для сферы социальной защиты укреплением ее позиций, нормативным оформлением многих институциональных изменений, в том числе в кадровых вопросах, решающих эту проблему на профессиональной бюрократической основе.

В связи с появлением организационных структур и связанных с ними социальных норм деперсонификация сферы социальной защиты стала более выраженной. Вместе с тем отсутствие четких организационных и функциональных подходов в деятельности приказов общественного призрения, бесконечные попытки их реформирования, недостаточность средств, излишняя регламентированность со стороны государства не способствовали их преобразованию в самостоятельно функционирующий общественный институт. По своему функциональному назначению они больше соответствовали роли вспомогательного административного института служения государю и отечеству.

Новые обстоятельства, обусловленные общественной потребностью, обозначили организационные и структурные изменения институциональной сферы социальной защиты. Было создано специальное ведомство – Министерство государственного призрения, которое одновременно ведало как вопросами частной благотворительности, так и системой государственной социальной помощи. В этот период происходила реорганизация деятельности учреждений, занимающихся вопросами социальной защиты в центральной части России.

Последующие внешние и внутренние институциональные изменения в сфере социальной защиты произошли в результате проведения земской реформы 1864 года, которая значительно расширила права местного самоуправления в решении социально-экономических проблем общества и стала важным фактором многих преобразований в этом направлении. Подписанное Александром II «Положение о губернских и уездных земских учреждениях» 1864 года, которое послужило правовым основанием для новых структурно-функциональных преобразований земских учреждений, внесло новые изменения в процесс легитимизации и нормализации деятельности в области социальной защиты.

С точки зрения институциональных характеристик существенными для рассматриваемого периода стали следующие функции социальной помощи населению: организация социального патронажа грудных детей, школьников; воспитание взрослых «заброшенных и преступных» детей; материальная и натуральная помощь нуждающемуся населению (выдача пособий через специальные фонды); профилактика нищенства и других социальных девиаций[15].

Таким образом, ведущей тенденцией процесса институционализации системы социальной защиты в России в дореволюционный период стало формирование государственного административного института социальной защиты, целью которого являлось оказание своевременной социальной помощи нуждающимся, прежде всего для поддержания спокойствия и порядка в обществе, служения государю и отечеству.

Период с 1917 до начала 90-х годов XX века являлся этапом формирования и развития модели института социальной защиты советского периода. Общественная потребность в социальной защите диктовалась коренными изменениями социально-экономической системы. С введением новой государственной политики в области социальной защиты начал действовать классовый подход в предоставлении разных видов помощи. Важной вехой в организации социального обеспечения стало принятие Советом Народных Комиссаров 31 октября 1918 г. «Положения о социальном обеспечении трудящихся». Согласно этому Положению право на получение помощи со стороны государства имели лица, «источниками существования которых является собственный труд, без эксплуатации чужого»[16]. Структурно-функциональный и законодательно-нормативный аспекты формирования новой системы выражены в рамках поэтапного формирования основных механизмов ее функционирования и направлений деятельности. Постепенно оформлялись и иные институциональные основы системы социального обеспечения. Определилась и организационная структура центральных, губернских и уездных органов управления социальным обеспечением.

В 1918 году Народный комиссариат социального обеспечения активно развивал свою деятельность в таких направлениях, как охрана материнства и младенчества, работа в детских домах, обеспечение несовершеннолетних, обвиняемых в противоправных действиях, выдача продовольственных пайков, обеспечение увечных воинов, оказание медицинской помощи[17].

В 1937 году вышло новое Положение о Народном комиссариате социального обеспечения РСФСР, согласно которому круг его основных задач расширился и стал охватывать разные сферы жизнедеятельности населения[18].

После Великой Отечественной войны, восстановления народного хозяйства административная система управления социальным обеспечением вновь преобразовалась – в 1949 году образовано Министерство социального обеспечения.

Новой вехой в процессе институционализации системы социальной защиты можно считать конец 50-х годов прошлого века – Верховный Совет СССР принял Закон СССР от 14 июля 1956 г. «О государственных пенсиях», по которому не только расширился круг лиц, которым предоставляются пенсии, но и в самостоятельную отрасль выделилось законодательство о социальном обеспечении. Практически было положено начало всеобщему государственному пенсионному обеспечению трудящихся [19].

Вкладом в процесс институционализации системы социальной защиты в этот период стало принятие 30 января 1961 г. постановления Совета Министров РСФСР № 132 «Об утверждении Положения о Министерстве социального обеспечения РСФСР». Согласно новому Положению функции Министерства по сравнению с 1949 годом значительно расширились (выплата пенсий, организация врачебно-трудовой экспертизы, трудовое устройство и профессиональное обучение инвалидов, материально-бытовое обслуживание пенсионеров, многодетных и одиноких матерей, предоставление протезно-ортопедической помощи)[20]. Однако переход к всеобщей пенсионной реформе в 60-е годы прошлого века, оформление всеобщего социального обслуживания, развитие разных типов пособий для инвалидов и малообеспеченных семей вынудили государство подключить к данной деятельности предприятия, которые взяли на себя проблемы обеспечения жильем, охраны здоровья, содержание социальной инфраструктуры. Важной институциональной вехой явилось принятие Закона СССР от 15 июля 1964 г. «О пенсиях и пособиях членам колхозов», который ввел социальное обеспечение колхозников и признал всеобщее государственное пенсионное обеспечение.