Галина Шкарлупина - Парадигма правового регулирования государственного и муниципального управления системой образования РФ

Федеральные Законы, принимаемые Правительством РФ, закрепляют исходные, первичные нормы в этой сфере управления образованием, они дополняются и конкретизируются развитой системой подзаконных нормативно-правовых актов. Все эти процессы по созданию нормативно-правового регулирования образовательной деятельности должны быть скоординированы созданием единого кодекса, регламентирующего все виды отношений в системе непрерывного образования.

Необходимо отметить, что далеко не всегда и не все законодательные акты, постановления Правительства РФ в области государственного управления, регламентирующие реформирование системы образования, понимаются однозначно, это связано с тем, что образовательная система утрачивает свою линейность. Все структурные компоненты российского образования находятся в точке бифуркации (поиска), в то время когда необходимо определить уровень и размеры флуктуаций (отклонений), определить структуру учебного заведения, его направление, контингент обучающихся, кадровые и материальные возможности, сформулировать цели трансформации учебного заведения (например, переход к договорной (коммерческой) системе обучения или к углубленному профильному образованию и т.д.), наметить пути эволюции (аттракторы) учреждения. На сегодняшний день непонятно, является ли синергетика междисциплинарным подходом, совершенно новой наукой или просто особым научно-философским взглядом, однако вышеперечисленные характеристики синергетики позволяют с интересом отнестись к перспективе применения синергетического подхода к анализу управления в системе многоуровнего непрерывного профессионального образования.

Более того, часто юридические документы, регламентирующие процесс реформирования, утрачивают императивный характер и переходят в разряд диспозитивных. Это касается, прежде всего, концептуальных нормативных актов по стратегии развития системы образования указанных выше под сноской № 6. Особенно слабо нормативно-правовое регулирование представлено в регламентации деятельности учебно-научно-педагогических комплексов – УНПК, как одной из форм создающейся системы непрерывного общего среднего и профессионального образования.

Названные противоречия, нерешенные проблемы в совершенствовании образовательного законодательства, отсутствие единства в государственном управлении звеньями профессиональной подготовки в системе непрерывного профессионального образования, необходимость исследования функциональных качеств трехуровневого государственного управления, разработки механизмов их совершенствования определяют актуальность нашей темы.

Ценности и цели новых подходов организации нормативно-правового регулирования государственного управления процессом формирования профессиональной компетентности специалиста (учителя) в системе непрерывного профессионального образования, представляют собой сложную межотраслевую проблему, которая может быть разрешена только на основе синтеза знаний и методов разных наук (различных правовых наук, философии, педагогики, социологии, управления и др.).

Концептуально мы исходим из идеи распространения системного, личностно-ориентированного, дифференцированного, синергетического подходов на нормативно-правовую практику государственного управления системой непрерывного профессионального образования, на примере УНПК, обеспечивающего непрерывный рост качества профессиональной подготовки и компетентности специалиста (учителя).

Основой научного познания исследуемого нами вопроса стали принципы системного анализа нормативно-правового регулирования и принципы сравнительного анализа трехуровневой структуры государственного управления системой образования, детальный анализ сложных открытых систем, которые представлены структурными компонентами, реформирующейся системы образования, в бифуркационный период перехода к непрерывному образованию, их способность к самоорганизации и порядку.6

В процессе исследования широко использовались методологические положения деятельностного подхода (Г. Гегель, И.В. Блауберг, В.Н. Садовский, Э.П. Юдин и др.), принципа теорий социального действия (М. Вебер), теории социального управления.7

В настоящее время, особую значимость для выработки методологических подходов к проблеме правового регулирования государственного управления в целом, и социальной сфере в частности, проблеме разграничения функций властных структур (федерального, регионального и муниципального уровня) и руководства модернизацией образования в России имеет конструктивно-критический подход.

В его основу заложена теория правовой технологии. Анализ правовой технологии призван выявить и обосновать конструктивную систему методов и процедур разработки и изменения концепции единого правового пространства государственного и муниципального управления системой непрерывного общего среднего, средне-специального и высшего профессионального образования, а также концепции по защите прав человека в образовательной и научной сфере деятельности.

Важно подчеркнуть, что данный методологический подход предполагает комплекс выверенных мер, последовательно апробированных на практике, что позволяет своевременно вносить изменения в законодательную базу, вносить коррективы в правовое регулирование системы непрерывного образования по подготовке компетентных специалистов.

Метод корректировки позволяет быстро вносить изменения в не оправдавшие себя на практике нормативные правовые акты, определять формы и способы действия правозащитных институтов области государственного управления. Это особенно важно, так как данный метод не предполагает глобальных преобразований, основанных на разрушении ранее существовавших механизмов и создании новых в структуре управления.

Метод поэтапного изменения основан на технологии, предусматривающей строго последовательный процесс реформирования структур государственного управления на всех его уровнях, совершенствование нормативно-правовой базы для создания единого законодательного пространства по руководству системой непрерывного образования для обеспечения прав человека на образование в течение всей его жизни.

Права человека на образование нельзя обеспечить в полном объеме без коренной модернизации системы образования разделенной на отрасли, без кардинальной реконструкции образовательной системы и принятия законов, регулирующих этот важный процесс в жизни общества. Создание непрерывной системы образования невозможно без выработки единого кодекса «Об образовании», первая редакция которого опубликована и находится в состоянии обсуждения8.

В качестве основного метода исследования мы применяем системно-синергетический подход. Термин «синергетика» (древнегреч. – sinergia – взаимодействие). Синергетика – теория самоорганизации, которая позволяет изучить феномен согласованного действия сложной системы в условиях нерегулируемого управляющего воздействия извне или при слабом управляющем воздействии, обоснована немецким физиком, профессором Штудгардтского университета Германом Хакеном. В настоящее время теория является междисциплинарным методологическим подходом в изучении нелинейных систем. Выбор методологии обусловлен, прежде всего, тем, что процессы реформирования образования привели к процессам, видоизменяющим линейную систему образования в нелинейную.

Коренное изменение государственной политики в области образования – одна из стратегических линий реформирования социальной системы, ее развития в направлении формирования гражданского общества и защиты прав и свобод граждан, связанных с получением образования.

В нашей монографии мы опирались также:

– на правовые идеи обеспечения рационального государственного управления и его роли в жизни общества (С.С. Алексеев, Г.В. Атаманчук, К.Г. Булатов, Г.Н. Колибаба, Л.С. Явич и др.)9

– на теории рационального применения методов административного права для правового регулирования и разграничения властных полномочий всех структур государственной службы по видам и уровням (В.В. Борискин, В.М. Манохин, Н.М. Поликарпова, С.Г. Тихомиров, Ю.А. Тихомиров, В.С. Четвериков, В.Е. Чиркин, А.А. Югов и др.); 10

– на теории о роли законодательной деятельности субъектов Российской Федерации в сфере образования (В.К. Бабаев, М.В. Кирсанова, С.П. Кобук, Ю.М. Аксенов, А.М. Кац, Е.А. Певцова, П.И. Третьяков, В.И. Шкатулла);11

– на философские, социологические, педагогические идеи о роли общего и профессионального образования, его влиянии на становление человека в современном мире и развитие общества (С.Г. Вершловский, В.С. Леднев, Н.Д. Никандров, В.А. Сластенин, В.Д. Шадриков и др.)12

– исследования в области развития теории управления (М. Альберт, М. Вебер, У. Диксон, Ю.А. Конаржевский, М. Менсон, П.К. Одинцов, А.М. Сергеев Ф. Тейлор, А. Файоль, Ф. Хедоури, Т.И. Шамова, и др.).