Дмитрий Сиваков - Водное право: Учебно-практическое пособие

Ряд экспертов в области водного хозяйства выступают за введение водной ренты, представляющей собой альтернативу водного налога или неналогового водного платежа. Как известно из экономической теории, рента представляет собой любой регулярный доход (в частности, от недвижимости), не требующий от его получателя (собственника) предпринимательской деятельности. Рента за использование природных ресурсов (земля, леса, недра) получается собственником этих ресурсов. Применительно к водному хозяйству плательщиком ренты являются хозяйствующие субъекты – физические или юридические лица (в том числе предприниматели), а получателем рентного дохода является государство – собственник водного фонда.[46]

Земельное законодательство предусматривает правовой режим категории земель водного фонда, который наиболее приспособлен к охране водных объектов. В России и других странах СНГ названный правовой режим существует с конца 60-х гг. ХХ в. Имеются отдаленные аналоги этого института в США, Франции, Испании. Категория земель водного фонда по определению своему связана с водными объектами, гидротехническими и другими водохозяйственными сооружениями.

В первоначальной редакции ст. 102 Земельного кодекса РФ 2001 г. давалось следующее определение земель водного фонда:

«К землям водного фонда относятся земли, занятые водными объектами, земли водоохранных зон водных объектов, а также земли, выделяемые для установления полос отвода и зон охраны водозаборов, гидротехнических сооружений и иных водохозяйственных сооружений, объектов».

В связи с принятием нового ВК РФ 2006 г. и других федеральных законов была обновлена редакция ст. 102 ЗК РФ 2001 г.

В настоящее время она выглядит так:

«Статья 102. Земли водного фонда

1. К землям водного фонда относятся земли:

1) покрытые поверхностными водами, сосредоточенными в водных объектах;

2) занятые гидротехническими и иными сооружениями, расположенными на водных объектах.

2. На землях, покрытых поверхностными водами, не осуществляется формирование земельных участков.

3. В целях строительства водохранилищ и иных искусственных водных объектов осуществляется резервирование земель.

4. Порядок использования и охраны земель водного фонда определяется настоящим Кодексом и водным законодательством».

Исходя из новой редакции ст. 102 ЗК РФ, водоохранные зоны не обязательно включать в категорию земель водного фонда. Однако это не означает, что в состав категории земель водного фонда категорически запрещено включать водоохранные зоны. Просто они могут быть во многих других категориях земель (земли населенных пунктов, земли водоохранных зон и т. д.). Однако за этим может последовать более свободное «обращение» природопользователей и органов власти с землями водоохоранных зон.

Приведенное в части первой ст. 102 ЗК РФ описание категории земель водного фонда постоянно совершенствовалось начиная с 1968 г., когда эта самостоятельная категория земель впервые появилась в законодательстве. Причем совершенствование осуществлялось путем корректировки перечня земель. Правоприменителю следует исходить из того, что земли водного фонда обеспечивают сохранность и рациональное использование водных ресурсов, а также необходимы для образования и регулирования рукотворных водных объектов. Очевидно, в составе этих земель могут быть участки, занятые достаточно крупными водными объектами и гидротехническими сооружениями, а не единичными прудами сельскохозяйственного назначения. К сожалению, в настоящее время доля земель водного фонда в сравнении с общей водной акваторией России на удивление мала: она составляет 1,2% от общего земельного фонда. Это вызвано, в частности, тем, что землепользователи и органы власти не заинтересованы в отнесении хозяйственно ценных и инвестиционно привлекательных участков к категории земель водного фонда. Это будет означать существенные ограничения для всякого использования, не соответствующего целевому назначению. Упущения с учетом площади земель водного фонда имеют и еще одну причину – отсутствие должного внимания к водным объектам труднодоступных районов нашей страны, в которых могут таиться еще не освоенные водным хозяйством богатые запасы вод. Это, как правило, земли запаса.

С другой стороны, ЗК РФ существенно ограничивает оборот земель, занятых водными объектами и гидротехническими сооружениями. Согласно ст. 27 «Ограничение оборотоспособности земельных участков» ЗК РФ к числу земель с ограниченным оборотом относятся участки, в пределах которых расположены водные объекты, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, или же участки, занятые ГТС.

В действующем ВК РФ 2006 г. прямо и четко определена исключительно государственная собственность на водные объекты, включая входящие в их состав земли. Как известно, исключение было сделано относительно прудов и обводненных карьеров. Государственная форма собственности на большую часть водного фонда и земли водного фонда представляется необходимым условием для ведения полноценного водного хозяйства, гарантом его нормального развития.

Земли водного фонда, будучи занятыми находящимися в государственной собственности водными объектами, согласно Налоговому кодексу, не признаются объектами обложения земельным налогом. Этот вопрос имеет свою предысторию. Еще недавно согласно ст. 10 Закона РФ от 11 октября 1991 г. № 1738-1 «О плате за землю» налог за земли водного фонда, предоставленные для хозяйственной деятельности или в рекреационных целях, все-таки платили[47]. При этом платить налог приходилось как за покрытые, так и за непокрытые водою земли, т. е. не только за берег, но и за дно. Теперь со вступлением в силу гл. 31 «Земельный налог» части второй Налогового кодекса РФ землевладельцы и землепользователи освобождены от уплаты земельного налога за земли водных объектов. Данная налоговая льгота обусловлена теми ограничениями, которые предусмотрены законодательством, в частности в связи с целевым назначением земель водного фонда.

Следует отметить, что сам факт перевода земельного участка в категорию земель водного фонда не означает автоматическое освобождение от земельного налога. Далеко не все земли водного фонда заняты водными объектами; согласно ст. 102 ЗК РФ к ним также относятся водоохранные зоны, зоны охраны водозаборов, земли ГТС и т. д. При этом земли, занятые ГТС и водоохранными зонами, не названы в Налоговом кодексе в перечне участков, изъятых из обложения земельным налогом. Следовательно они являются объектами налогооболожения.

Последнее не представляется обоснованным: раз землевладельцы отягощены рядом ограничений, значит, они теряют часть доходов, возможных при воспрещенном использовании земель, находящихся в водоохранных зонах и зонах охраны водозаборов. Поэтому некоторые налоговые и кредитные льготы можно в связи с этим предусмотреть.

По причине немногочисленности норм земельного законодательства правовой институт земель водного фонда представляется ряду исследователей недостаточно развитым и полным. В связи с этим задавались даже вопросом о принятии отдельного закона о землях водного фонда, но с таким же успехом можно разработать федеральные законы по всем категориям земель. Представляется, что для решения первостепенных задач правильного формирования и оптимизации правового режима категории земель водного фонда, было бы целесообразно разработать постановление Правительства РФ. Принятие данного подзаконного акта позволит уяснить многие сложные и запутанные вопросы в связи с ростом площади крупных городов и транспортным освоением водотоков, водоемов, морских заливов.

Основы формирования категории земель водного фонда заложены согласно Федеральному закону от 24 декабря 2004 г. № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» (далее – названный Закон).[48]

Согласно ст. 12 названного Закона перевод земель водного фонда в другую категорию допускается в случаях установления или изменения границ населенных пунктов, размещения объектов государственного или муниципального значения при отсутствии иных вариантов размещения этих объектов, создания особо охраняемых природных территорий.

Согласно ст. 12 названного Закона перевод земель водного фонда в другую категорию допускается в случаях установления или изменения границ населенных пунктов, размещения объектов государственного или муниципального значения при отсутствии иных вариантов размещения этих объектов, создания особо охраняемых природных территорий. Перевод земель водного фонда в другую категорию предусматривается также на основании прекращения существования водных объектов, изменения русла, границ и иных изменений местоположения водных объектов, включая создание искусственных земельных участков в случаях, предусмотренных законом. Искусственные земельные участки создаются в морском порту путем намыва или отсыпки грунта, либо использования иных технологий. Однако такой перевод участков земель водного фонда в другие категории возможен лишь при условии положительного заключения государственной экологической экспертизы.