Сергей Тищенко - Концессионное право Союза ССР. История, теория, факторы влияния

2. В случае применения особых технических усовершенствований в крупных размерах концессионеру будут предоставляться торговые преимущества (как-то: заготовка машин, специальные договоры на крупные заказы и т. д.).

3. В зависимости от характера и условий концессий будут предоставляться продолжительные сроки концессии для обеспечения полного возмещения концессионеру за риск и вложенные в концессию технические средства.

4. Правительство РСФСР гарантирует, что вложенное в предприятие имущество концессионера не будет подвергаться ни национализации, ни конфискации, ни реквизиции.

5. Концессионеру будет предоставляться право найма рабочих и служащих для своих предприятий на территории РСФСР с соблюдением Кодекса законов о труде или специального договора, гарантирующего соблюдения по отношению к ним определенных условий труда, ограждающих их жизнь и здоровье.

6. Правительство РСФСР гарантирует концессионеру недопустимость одностороннего изменения какими-либо распоряжениями или декретами Правительства условий концессионного договора.[190]

С целью конкретизации предложений и скорейшей реализации Декрета СНК сформировал перечень возможных объектов концессий, главным образом в Сибири и на севере Европейской России (лесные, горные, сельскохозяйственные).[191]

Поскольку Декрет был принят в период «военного коммунизма», это не могло не отразиться на его содержании. Как указывает Ю. Юмашев, по сравнению с Программой экономических отношений с капиталистическими странами 1918 г. в Декрете имеются ограничивающие права концессионера положения, например, в части права собственности на продукцию предприятия. Если в 1918 г. «Советское государство оговаривало себе право лишь на покупку части этой продукции, то в соответствии с Декретом от 23 ноября 1920 года вся продукция концессионного предприятия принадлежит государству и только часть ее может предоставляться концессионеру в качестве вознаграждения».[192] Этот факт указывает на государственную монополизацию экономической деятельности, в том числе через концессионные механизмы. Поэтому положения Декрета о гарантиях от национализации, конфискации, реквизиции и одностороннего изменения правительством условий концессионного договора звучат как изъятия из жесткого правового регулирования времен «военного коммунизма», как уступка иностранному капиталу, выразившаяся в добровольном отказе правительства РСФСР от применения обычных в тот период карательных и ограничительных экономических мер. Например, как и в 1917 г., на первом этапе национализации промышленности, так и в 1920 г., на втором этапе, продлившемся до марта 1921 г.,[193] продолжали издаваться и исполняться такие законодательные акты, как Декрет СНК «О реквизициях и конфискациях»[194] и постановление ВСНХ «О национализации предприятий».[195] Эта уступка иностранному капиталу была результатом признания, во-первых, кризисного состояния народного хозяйства страны и, во-вторых, того, что оно является неотъемлемой частью мирового хозяйства.[196]

Тем не менее Декрет от 23 ноября 1920 г. представляет собой, по словам М. М. Богуславского, «исторический документ»,[197] определивший начало и основные положения концессионного законодательства на все время осуществления концессионной политики.

Теоретические методы концессионной политики не могли дать желаемого результата без практической реализации. Поэтому В. И. Ленин последовательно добивался принятия практических мер для создания условий, обеспечивающих проведение в жизнь Декрета о концессиях. Например, на его основе 1 февраля 1921 г. СНК принял постановление, одобрявшее в принципе выдачу нефтяных концессий и предлагавшее ВСНХ разработать их условия.[198]

Следующие законодательные меры в области концессионной политики принимались уже после официального введения новой экономической политики на X съезде РКЩб) в марте 1921 г. Как говорилось выше, концессионная политика и законотворчество началось гораздо раньше введения НЭПа, хотя в обиходе концессии часто ассоциируются именно с новой экономической политикой. Более того, хронологически раньше введения НЭПа публиковались исследования об иностранных концессиях. Так, уже в 1920 г. достаточно большим тиражом (20 000 экз.) была издана монография И. И. Степанова «Об иностранных концессиях», в которой критика капиталистической формы хозяйствования перемежалась с доводами о необходимости привлечения иностранного капитала в советскую промышленность для ее скорейшего восстановления.[199] В работе, носившей, скорее, популярный характер, раскрывалась суть концессий, причины, побудившие интерес западных промышленников к концессиям в России, и необходимость советской промышленности в них, рассуждения о том, кому и какие концессии можно выдавать, не упрочат ли они капиталистический строй, вопросы о совместимости советского строя и концессий, а также многое другое. Дореволюционный опыт концессий представляется только с негативной стороны, в качестве примера того, «чем не должны быть наши (советские. – Авт.) концессии».[200] При этом открыто признается, что «мы не можем быстро идти вперед без экономических связей с капиталистическим миром. И у нас нет оснований бояться более близкого соприкосновения (выделено нами. – Авт.) с ним».[201] Интересным представляется тот факт, что спустя три года после октябрьской революции на страницах анализируемого издания она неоднократно называется «октябрьским переворотом» или «социалистическим пролетарским переворотом».[202]

Итак, с введением новой экономической политики, цель которой В. И. Ленин обозначил как «получение концессий»,[203] в государстве активизировалась концессионная политика и продолжилось формирование концессионного законодательства. 29 марта 1921 г. Совнаркомом были приняты «Основные принципы концессионных договоров», состоящие из 10 тезисов, в которых определялись обязанности концессионеров как с точки зрения соблюдения законов РСФСР, технических норм развития производства, так и в отношениях с советскими профсоюзами, рабочими и специалистами по условиям найма, труда, материального и продовольственного обеспечения, сроков и способов оплаты и т. п. Это был первый документ, регламентировавший и конкретизировавший положения концессионных договоров. В дальнейшем именно на него ссылались практические работники при переговорах с потенциальными концессионерами до разработки типового концессионного договора.[204]

Учитывая оживление концессионного дела в 1921 г., требовалось создание единого органа, занимающегося приемом заявок концессионеров, их предварительным рассмотрением и анализом, ведением переговоров и общей координацией концессионной деятельности. Но первые шаги в направлении создания специального концессионного аппарата были сделаны только по прошествии полугода со времени издания первого Декрета о концессиях. Постановлением СТО от 30 июня 1921 г. при ВСНХ был учрежден Концессионный комитет. Круг интересов этого комитета ограничивался лишь рассмотрением концессионных предложений в области промышленности: разработка общего плана промышленных концессий и согласование его с производственными программами ВСНХ; согласование этих программ с Госпланом и отдельными комиссариатами, заинтересованными в той или иной концессии; ведение переговоров с соискателями концессий в сфере, подведомственной ВСНХ. На протяжении второй половины 1921 г. Концессионный комитет разработал общий концессионный план страны в виде сводки объектов концессий по всем главным отраслям промышленности, а также подготовил типовые договоры на лесную, горную, нефтяную и другие концессии.[205]

Сосредоточение управления концессионным делом в одном ведомстве не было завершено, и концессионные предложения могли рассматриваться в Госплане, Наркомвнешторге и других органах, которые также имели право на заключение предварительных договоров. Поэтому на рассмотрение СНК в ноябре 1921 г. был вынесен проект о сосредоточении всех дел о концессиях в особой комиссии. В результате рассмотрения представленного проекта постановлением СНК от 15 ноября 1921 г. была организована постоянная Концессионная комиссия при Госплане по принципу ведомственного представительства (НКИД, НКВД, ВСНХ, НКЮ, ВЦСПС и НКЗ).

Неразбериха в структуре органов, осуществлявших координацию концессионной политики и практики, продолжалась вплоть до марта 1923 г. 8 марта 1922 г. постановлением СТО организуется Комиссия по делам о смешанных обществах. Параллельное существование Концессионной комиссии при Госплане и Комиссии по делам о смешанных обществах не могло не поставить вопрос об их объединении, ибо смешанные общества, организуемые с участием иностранного капитала, как отмечали И. Бернштейн, Б. Ландау и В. Машкевич, «являлись теми же концессионными организациями, которые по существу своему должны были входить в круг ведения концессионной комиссии».[206] Здесь необходимо отметить, что утверждение авторов об аналогии концессионных организаций и смешанных обществ мы находим спорным, так как сущность и аспекты деятельности концессионных организаций исходят из правовой природы концессии и концессионного договора, например, как акта, посредством которого государство наделяет частное лицо правом участвовать в осуществлении некоторых из своих функций в хозяйственной сфере, в отношении к объектам, по общему правилу изъятых из гражданского оборота. Деятельность совместных с иностранным капиталом обществ далеко не всегда осуществлялась в сфере деятельности, изъятой из гражданского оборота. Исключение составляют лишь акционерные общества, создаваемые специально для эксплуатации какой-либо концессии. Утверждение вышеназванных авторов можно считать верным только с точки зрения применения к таким обществам «концессионного порядка» утверждения уставов, т. е. утверждения уставов СНК СССР по представлению Главконцесскома, которое во времена НЭПа применялось ко всем юридическим лицам, если их акции приобретались иностранными физическими или юридическими лицами.