Юрий Андреев - Участие государства в гражданско-правовых отношениях

Общеизвестно, что степень воздействия государства на экономические (гражданско-правовые) отношения в разные периоды развития человечества, а также в странах современного правопорядка различна в силу многих причин идеологического, политического, экономического и правового характера. На первых этапах возникновения буржуазных государств преобладала теория невмешательства государства в экономическую жизнь общества под девизом обеспечения свободы индивида в распоряжении своей собственностью, в рыночной стихии. Роль государства сводилась, по существу, к полицейским функциям, к положению «ночного сторожа». Так, например, Д. Локк видел цель государства в охране им собственности своих подданных и отрицал право государственных структур выходить за пределы этой цели. Такого же взгляда придерживался и известный экономист А. Смит. Еще в XVIII в. Т. Пейн утверждал, что общество само в состоянии делать почти все, что обычно возлагается на правительство, которое не только не помогает обществу, но и, по его мнению, мешает ему развиваться в нужном направлении. В. Гумбольдт полагал, что задача государства состоит лишь в устранении зла и государство не обязано содействовать благосостоянию своих граждан.[7] В середине XIX в. отношение к роли государства в решении экономико-социальных проблем стало меняться, и в противовес первоначальным взглядам буржуазных либеральных идеологов, отстаивавших свободу конкуренции и недопустимость вмешательства государства в процесс перераспределения собственности и ресурсов, государство стало рассматриваться активным участником в регулировании экономических отношений и в управлении государственностью собственностью.

Соотношение использования публичных и частноправовых средств (методов) в регулировании экономических (имущественных) процессов в отдельно взятой стране отличается весьма большим разнообразием в зависимости от социально-экономической ситуации, политической обстановки, традиций, правового менталитета общества и задач, стоящих перед государством на том или ином этапе своего развития. Истории известна, например, эффективная роль государства США в сфере экономики и социальных отношений в период 1929–1933 гг., когда мировой экономический кризис заставил Конгресс США по инициативе президента Ф. Рузвельта принять и реализовать программу антикризисных мер («новый курс»), заключающихся, в частности, в разработке Закона о восстановлении промышленности, Чрезвычайного банковского закона, законов об обращении ценных бумаг, о регулировании сельского хозяйства, о рефинансировании фермерских долгов, о трудовых отношениях, о социальном страховании.[8] В тех странах, где успешно функционируют принципы рыночной экономики (например, США, Япония), роль публично-правовых средств сведена к минимуму, и, наоборот, там, где рынок только наращивает свои темпы, где велика доля государственного сектора, требуется активное вмешательство самого государства. К последнему типу государств относится и Российская Федерация.

Однако наряду с правовым регулированием имущественных отношений в качестве политического суверена, основного звена политической системы общества, административно-властной структуры государство может принимать участие в гражданско-правовых отношениях путем непосредственного или опосредованного участия в качестве субъекта гражданского права.

Впервые в истории российского законодательства (вслед за Основами гражданского законодательства Союза ССР и республик 1991 г.) российский законодатель в гл. 5 ГК РФ (в дальнейшем – ГК) предусмотрел (наряду с физическими и юридическими лицами) участие государства в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, в качестве третьей разновидности субъектов гражданского права (вещного и обязательственного). В то же время регламентация этих правил в ст. 124–127 ГК отнюдь не разрешила всех проблем исследуемой сферы, а, наоборот, вызвала дальнейшую острую теоретическую дискуссию среди ученых по обсуждаемому вопросу, некоторые аспекты которого мы и попытаемся затронуть в предлагаемом исследовании.

Как следует из содержания упомянутой ст. 124, а также из п. 1 ст. 2 ГК, законодатель представил государство в качестве субъекта гражданского права не как единое публично-правовое образование, а в виде Российской Федерации, ее субъектов (государственных образований) и муниципальных образований, выступающих в отношениях, регулируемых гражданским законодательством на равных началах с иными участниками этих отношений – гражданами и юридическими лицами. Отдельные юристы вполне правомерно называют эти публично-правовые образования особыми субъектами права (sui generis)[9], особыми участниками гражданского оборота.[10]

И это правильно по многим причинам правового характера. Гражданский кодекс РФ (п. 2 ст. 124) не признает публично-правовые образования юридическими лицами, а лишь разрешает применять относительно них нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей субъектов публичного права. В свое время известный российский цивилист А. В. Венедиктов писал: «Когда буржуазные кодексы устанавливают те или иные положения о юридических лицах публичного права, они подходят к ним как к участникам гражданского оборота, т. е. как к носителям гражданской правоспособности, иными словами, – как к юридическим лицам именно гражданского права».[11]

Вступая в гражданско-правовые отношения, Российская Федерация, ее субъекты (республики, края, области, автономные округа), муниципальные образования не перестают быть носителями публичной власти со всеми вытекающими отсюда правовыми последствиями конституционного (административного) характера, а наделяются некоторыми свойствами (признаками) юридического лица, предусмотренными нормами гражданского права, необходимыми для участия субъектов публичного права в имущественном обороте. Как справедливо замечает Д. В. Пятков, государство добровольно в силу закона ограничивает свои властные (имперские) полномочия в момент вступления в гражданские правоотношения, не допускает их при реализации этих правоотношений, сохраняя при этом все признаки властных (административных) полномочий за пределами гражданских правоотношений.[12] В. П. Звеков совершенно верно подчеркивает, что «особые качества правосубъектности государства, проистекающие от объединения в одной структуре и политической организации, облеченной властными прерогативами, и субъекта хозяйствования, не должны изменять природу регулируемых гражданским правом отношений, в которых участвует государство, превращать их в “смешанные” отношения, с элементами власти и подчинения, – в противном случае “исчезает” рынок и разрушается его гражданско-правовая основа».[13]

Представляется неточным следующее высказывание А. Головизнина: «…в связи с тем, что метод гражданско-правового регулирования прямо противоположен административно-правовым методам, необходимым условием вступления государства (государственного или муниципального образования) в гражданский оборот является “отказ” этого субъекта от некоторых только ему присущих характеристик (суверенитет, власть), входящих в противоречие с общими принципами гражданского права».[14] Публично-правовые образования вовсе не отказываются от своей власти и суверенитета. Такой отказ будет незаконным (нелегитимным) и противоречит принципам конституционного права. Просто в соответствии с положениями гражданского законодательства публично-правовые образования, будучи субъектами гражданского права и исполняя принцип равенства всех участников гражданских правоотношений (п. 1 ст. 1 ГК), не пользуются властными (административно-командными) полномочиями в отношении других участников имущественного оборота, не теряя при этом существенных признаков субъекта публичного права и являясь одновременно носителем двух видов правосубъектности: конституционной и гражданско-правовой. По этому поводу А. А. Иванов обоснованно пишет: «Государство сохраняет властные функции даже тогда, когда оно вступает в построенные на началах равенства гражданско-правовые отношения».[15]

Как справедливо отмечает М. В. Жабреев, в отличие от юридических лиц публичного права, предназначенных для осуществления публичный функций, юридические лица частного (гражданского) права (частные юридические лица), предусмотренные гл. 4 ГК, во-первых, создаются в целях удовлетворения своих частных интересов. Во-вторых, порядок их образования и правовой статус определяются частным (гражданским) законодательством, а в-третьих, они не обладают властными полномочиями в отношении третьих лиц.[16]