Владимир Шкатулла - Комментарий к Федеральному закону от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»

Местное самоуправление должно ориентироваться на реальные потребности людей (Послание Президента РФ Д.А. Медведева Федеральному Собранию РФ от 12 ноября 2009 г.). По-настоящему современным может считаться только общество, настроенное на непрерывное обновление, на постоянные эволюционные преобразования социальных практик, демократических институтов, представлений о будущем, оценок настоящего, на постепенные, но необратимые перемены в технологической, экономической, культурной областях, на неуклонное повышение качества жизни.

Пути реализации потребностей людей выражены в правах и законных интересах, поэтому задача местного самоуправления состоит в том, чтобы создать условия и обеспечить эти потребности. Вопросы местного значения должны быть ориентированы на обеспечение прав человека, которое гарантируется тремя видами публичной власти: федеральной, региональной и местной.

Очевидна необходимость предоставления населению, проживающему на территории разных муниципальных образований, одинакового объема услуг и работ независимо от доходов муниципального образования, а также от других существенных факторов, значительно варьирующихся по стране, считает В.В. Гришин[2].

Основной целью деятельности органов местного самоуправления является решение вопросов удовлетворения бытовых, социальных, образовательных, медицинских и иных жизненных потребностей населения муниципальных образований, развитие политической и гражданской культуры населения.

Местное самоуправление содержит неисчерпаемый ресурс развития муниципального образования, общества и государства. Этот ресурс – его люди. Их привлечение к решению и реализации решений вопросов местного значения позволит повысить конкурентоспособность муниципального образования и государства.

Местное самоуправление по своему названию предполагает, что местные вопросы будет решать население. На практике во многих муниципальных образованиях эти вопросы решает администрация бюрократическим путем. Существующую проблему отчуждения населения от власти можно и нужно решить, переведя муниципальные образования и в целом государство на новый уровень развития. У каждого жителя муниципального образования существуют как бы два дома, для поддержания которых он обязан прилагать усилия лично. Первый дом – его квартира, а второй дом – населенный пункт (муниципальное образование), в котором он живет. Целесообразно провести инвентаризацию вопросов местного значения, которые решает администрация и представительный орган. Вначале можно выделить 30 % вопросов, которые будет решать население методом прямой демократии, затем через три – четыре года этот процент можно увеличить до 50 %, а затем через три года – до 80 % и т. д.

В комментарии приводятся правовые акты иногда полностью, но чаще в извлечениях. Это сделано в следующих целях: во-первых, для части населения эти правовые акты недоступны, как недоступны они и для части муниципальных служащих, например, сельских поселений; во-вторых, приводимые правовые акты конкретизируют комментируемую статью. Их пересказ комментатором бывает субъективным. Правовой акт приводится для того, чтобы избежать субъективизма.

Комментарий подготовлен при информационном содействии СПС «Гарант».

Для изучения методик модернизации муниципального образования на основе инновационных технологий читателям комментария можно посетить семинар, основанный на научной школе авторов в Московском Доме Знания (http://www.crdz.ru/).

С 1 января 2009 г. завершился переходный период реализации положений Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 131-ФЗ). Это важнейший этап реформ в современной истории российского государства. Министерство регионального развития Российской Федерации с момента своего создания проводит мониторинг хода правоприменения Федерального закона № 131-ФЗ.

С 1 января 2010 г. Федеральный закон № 131-ФЗ реализуется в полном объеме во всех субъектах РФ. Всего с начала реализации Федерального закона № 131-ФЗ было принято более 10 тыс. законов субъектов РФ, направленных на его реализацию. Большая часть из них направлена на установление границ муниципальных образований и наделение их соответствующим статусом.

Кроме того, в этот период было принято 523 681 правовых актов, в которых в той или иной степени затрагивалось местное самоуправление, включая 387 федеральных законов. За время, прошедшее после принятия Федерального закона № 131-ФЗ, на федеральном, региональном и местном уровнях была сформирована нормативная правовая база для осуществления местного самоуправления.

До 1 марта 2005 г. законами субъектов РФ были установлены границы 24 316 муниципальных образований.

По данным Минрегионразвития, с 2006 по 2009 г. установлено 378 случаев изменения границ муниципальных образований. При этом в 2008 г. количество изменений границ в два раза превысило аналогичный показатель за 2006 г. (192 случая в 2008 г. против 93 в 2006 г.). Изменения границ проводились в 44 субъектах РФ.

Органы местного самоуправления в 303 случаях из 352 были инициаторами изменения границ муниципальных образований, в 35 случаях подобные процессы инициировали органы государственной власти субъектов РФ и только в 24 случаях – население. По решению судов различных инстанций границы муниципальных образований были изменены в 16 муниципальных образованиях.

С 2006 по 2009 г., по данным Минрегионразвития, установлено 338 случаев преобразования муниципальных образований. Из указанного количества преобразований в 324 случаях осуществлялось объединение муниципальных образований – в основном сельских поселений; в пяти случаях было осуществлено разделение муниципальных образований (в Свердловской, Оренбургской, Тульской и Рязанской областях, Республике Татарстан). Также с 2006 по 2009 г. девять городских округов были лишены статусов и преобразованы в городские поселения, при этом городские поселения статусом городских округов не наделялись.

Если на 1 января 2006 г. законами субъектов РФ были установлены границы 24 216 муниципальных образований, то на 1 марта 2009 г. на территории Российской Федерации образовано 24 035 муниципальных образований, из них: 506 городских округов, 1809 муниципальных районов, 1746 городских поселений, 19 738 сельских поселений и 235 внутригородских муниципальных образований.

При этом в 2007–2008 гг. существенно изменилась территориальная организация местного самоуправления в Калининградской области, вследствие чего городские округа были наделены статусом муниципальных районов с образованием на их территориях сельских и городских поселений. Количество муниципальных образований увеличилось с 36 до 88.

В Республике Башкортостан количество сельских поселений сократилось на 124 единицы.

В дальнейшем можно прогнозировать сокращение общего количества муниципальных образований по причине объединения сельских поселений. Например, в Вологодской области за укрупнение проголосовало население 66 поселений, которые объединились в 23 поселения. В результате число муниципальных образований области сократилось на 43 (стало 301 поселение). В 39 поселениях области решения об укрупнении не приняты (не поддержаны населением). С октября 2009 г. количество поселений сократилось на 64 и составило 280 муниципальных образований.

Во многих случаях вновь образованные поселения не решают вопросы местного значения, передавая свои полномочия муниципальным районам по соглашениям. Возможность заключения соглашений между районами и поселениями предусмотрена Федеральным законом № 131-ФЗ, но передать по такому соглашению можно исполнение только некоторых полномочий, а не вопросов местного значения. Однако повсеместное распространение получила практика передачи поселениями вопросов местного значения либо практически всех своих полномочий, что сводит на нет саму идею муниципальной реформы – решать большинство вопросов жизнеобеспечения на поселенческом уровне.

По данным Минрегионразвития, 17 758 поселений (82,2 %) в Российской Федерации заключили соответствующие соглашения с муниципальными районами. Это перераспределение носит «односторонний» характер в пользу муниципального района и на практике означает фактически формирование одноуровневой модели местного самоуправления.

Новая, муниципальная система публичной власти не совпала с размещением предприятий и организаций, включая реорганизованные сельскохозяйственные предприятия, многие из которых либо исчезли, либо были существенно преобразованы. Границы муниципальных образований, которые установлены субъектами РФ фактически по границам административно-территориального деления, существующего с советских времен, не учитывают указанные выше существенные изменения в распределении экономического потенциала, людских ресурсов и другие изменения в организации жизнедеятельности на территориях. Отсутствует полноценная синхронность в реализации муниципальной реформы и других основополагающих реформ, в том числе аграрной. Поэтому часть созданных сельских поселений оказались лишенными кадров и самостоятельных источников финансирования.