Андрей Безруков - Конституционно-правовые аспекты осуществления законодательной власти по обеспечению правопорядка в России

Публичная власть представляет собой систему особых общественных отношений, формирующихся в процессе функционирования публичных органов власти, осуществляемой посредством определенных форм и методов в целях эффективного управления и организации жизнедеятельности общества.

Несмотря на то, что действующая Конституция РФ не содержит термина «публичная власть», в современной литературе активно доказывается ее наличие в России и конституционно-правовой характер[3]. Между тем не следует ставить знак равенства между ней и народовластием, поскольку исторически публичная власть возникла намного раньше политического режима подлинного народовластия и позволяет четко структурировать квалификационные признаки власти, отличающие по политико-правовой природе и организационно-правовым формам.

В числе сущностных характеристик публичной власти выделяются разновидность социальной власти, массовость, легитимность и нравственный характер, представительность, общественно-полезный и комплексный характер, охватывающий все сферы общественной жизни[4]. Применительно к последнему следует уточнить, что публичная власть распространяется не на все, а на многие сферы общественной жизни.

Выделяют типы публичной власти – учредительная, политическая, государственная, духовная, экономическая, военная и др.

Структура публичной власти в Российской Федерации предполагает наличие как минимум двух уровней ее реализации – государственный и местный. Государственная власть реализуется на федеральном и региональном уровнях. Местная власть осуществляется в городских, сельских поселениях и на территории других муниципальных образований. Вместе с тем распространение государственной власти проникает и на другие уровни публичной власти, что, однако не подменяет и не исключает самостоятельность местного самоуправления (ст. 12 Конституции РФ).

Таким образом, публичная власть осуществляется по вертикали в современной России как федеративном государстве на трех уровнях – федеральном, региональном и местном.

Если вести речь об организационно-правовых формах публичной власти, то можно выделить прямую публичную власть, публичную государственную власть, публичную муниципальную власть, публичную корпоративную власть, надгосударственную (международно-правовую) публичную власть.

Главными отличительными признаками прямой публичной власти и публичной государственной власти являются источник властных полномочий и механизм их реализации.

Субъекты первой обладают собственным и первоначально естественным правом на власть, которое конституционно оформлено; субъекты второй (представители) опираются на волю избравшего их электората. Следовательно, число первых значительно превышает число вторых.

Прямая публичная власть осуществляется исключительно через институты непосредственной демократии непосредственно народом (референдум, выборы, собрания (сходы), консультативное участие). В то время как публичная государственная власть и публичная муниципальная власть в основном реализуется через создаваемые на постоянной и квалифицированной основе соответствующие органы публичной власти[5]. Реализация публичной власти посредством представительства вскрывает многогранный пласт проблем, связанных с организационными, социальными и персоналистскими началами ее осуществления[6].

Взгляд на публичную власть через призму такого ее звена, как власть представительная, заставляет обратить внимание ученых на источник публичной власти в целом и представительной власти, в частности. Как справедливо отмечается, в государственно-организованном обществе, основанном на началах народовластия, источником публичной власти является народ, который осуществляет ее как непосредственно, так и через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Данное положение нашло свое закрепление в Конституции Российской Федерации (ст. 3). Соответственно, государственная власть и местное самоуправление выступают формами осуществления народовластия[7].

Можно ли утверждать, что публичная власть едина и объединяет государственную власть и местное самоуправление? В современных исследованиях уже не только отмечается интегрирующая роль публичной власти, но предлагается и доказывается принцип единства публичной власти в государстве, реализуемой на различных уровнях и объединяющий государственную власть и местное самоуправление[8], а в числе разновидностей публичной власти наряду с государственной и муниципальной властями выделяется также общественная и надгосударственная власти[9], хотя правильнее их относить к ее организационно-правовым формам, о чем выше упоминалось.

Безусловным представляется и то, что государственная власть находится в центре публичной власти, имеет более четко выраженный политический характер, распространяется на все население страны в пределах юрисдикции данного государства, отличается от других форм публичной власти наличием государственного аппарата, осуществляющего властные полномочия на постоянной основе, и возможностью применения методов убеждения и принуждения.

Государственная власть зарождается постепенно в процессе становления государства, становится исторически первой формой публичной власти. Первоначально государственная власть возникала в небольших поселениях и территориально расширялась за счет завоеванных территорий. И, несмотря на то, что эта власть действовала в пределах небольших территорий, подобных современным муниципальным образованиям, это была власть универсального характера и не сводилась лишь к вопросам местного значения.

При рассмотрении сущности государственной власти в литературе отмечается ее политический, суверенный и универсальный регулятивный характер[10], что вряд ли можно сказать о муниципальной или корпоративной публичной власти. Именно она вправе комплексно регламентировать все общественные отношения, подлежащие государственно-правовому регулированию, она обладает правом на легальное принуждение и выступает социально-политическим ориентиром в обществе.

В литературе выдвигаются и иные подходы к природе государственной власти. Государственная власть представляет концентрированное выражение воли – силу, побуждающую к действию[11]. Она также выступает и особого рода психическим отношением, на что обращали внимание еще дореволюционные юристы, отмечая, что явления власти и подчинения сводятся к психологическим основам[12] и что «государственная власть не есть чья-либо воля, а сила, вытекающая из сознания гражданами их зависимости от государства…»[13].

По мнению Ф.Ф. Малого, государственная власть как правовая категория используется в двух значениях: как совокупность властных государственных полномочий и как совокупность (система) государственных органов[14]. Если совокупность государственных полномочий может системно конструировать как явление государственной власти, то рассмотрение государственной власти через систему государственных органов представляется затруднительным, несмотря на то, что Конституция РФ фрагментарно допускает возможность такой трактовки (ч. 4 ст. 78). Исходя из системного анализа Конституции РФ (ст. ст. 3, 10, 11, 77, 78), оптимальным представляется понимание государственной власти как совокупности государственно-правовых полномочий, в основном реализуемых соответствующими правопредставителями государства – органами государственной власти.

Государственная власть как система характеризуется наличием внутренней структуры, которая отражает координационные и субординационные связи, складывающиеся между государственными органами на федеральном и региональном уровнях государственной власти. Следовательно, система органов государственной власти составляет центральное звено государственной власти.

Но как тогда соотнести понятие государственной власти с категорией «система государственной власти», которым оперирует ч. 3 ст. 5 Конституции РФ? Соглашаясь, что последнее понятие можно рассматривать как более широкое, чем явления «государственная власть» и «система органов государственной власти»[15], следует все же уточнить и выстроить в логический ряд указанные категории, где система государственной власти будет включать в себя государственную власть, в рамках которой функционирует система органов государственной власти. Однако и такая характеристика будет неполной. Поэтому справедливо отмечается, что система государственной власти есть структурно организованная целостность, обладающая интегративными свойствами, элементами которой выступают государственная власть и система субъектов ее осуществления[16].