Коллектив авторов - Комментарий к Федеральному закону «О противодействии коррупции» (постатейный)

Декан юридического факультета Саратовского государственного университета им. Н.Г. Чернышевского,

депутат Саратовской областной Думы,

доктор юридических наук,

профессор Г.Н. КОМКОВА

Коррупция сопровождает человечество с древнейших времен, являясь постоянным (хотя и нежеланным) спутником государства. Хорошо известно, что еще Законами Хаммурапи (почти 4 тыс. лет назад) предусматривалось наказание за взяточничество. Одно из древнейших упоминаний о коррупции встречается в клинописях древнего Вавилона. Массовые проявления коррупции зафиксированы в исторических документах, касающихся вавилонского пленения евреев в 597—538 гг.

Великий древнегреческий философ Аристотель писал: «Самое главное при всяком государственном строе – это посредством законов и остального распорядка устроить дело так, чтобы должностным лицам невозможно было наживаться».

Причины возникновения коррупции различны в разные периоды и эпохи, но связь ее с государственным аппаратом неизменна. Сложно сказать, можно ли победить коррупцию полностью. Однако предпринимать меры юридического, экономического и организационного характера для минимизации этого социального явления необходимо для любого государства, являющегося правовым.

Для российского общества проблема коррупции приобрела особую значимость, поскольку масштабы коррупции в стране достигли уровня социального бедствия. В Национальном плане противодействия коррупции, утвержденном Президентом РФ 31 июля 2008 г. № Пр-1568[9], констатируется, что несмотря на предпринимаемые меры, коррупция, являясь неизбежным следствием избыточного администрирования со стороны государства, по-прежнему серьезно затрудняет нормальное функционирование всех общественных механизмов, препятствует проведению социальных преобразований и повышению эффективности национальной экономики, вызывает в российском обществе серьезную тревогу и недоверие к государственным институтам, создает негативный имидж России на международной арене и правомерно рассматривается как одна из угроз безопасности Российской Федерации.

Заметный рост коррупции в России отмечают как российские исследователи фонда «Индем», так и международные неправительственные организации. По данным международной антикоррупционной неправительственной организации «Трансперенси Интернешнл», по индексу восприятия коррупции в 2008 г. из 180 стран Россия заняла 147-е место.

В этих условиях принятие Федерального закона «О противодействии коррупции» является мерой, которую ждали много лет. Судьбу этого законодательного акта не назовешь простой. Проект закона о борьбе с коррупцией несколько раз принимался к рассмотрению Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации еще в 90-е годы XX в. Наконец, в 1997 г. Президент РФ отклонил уже принятый Государственной Думой и одобренный Советом Федерации проект Федерального закона «О борьбе с коррупцией». В 2001 и 2002 гг. проекты законов «О борьбе с коррупцией» и «О противодействии коррупции» остановились на первом чтении во все той же Государственной Думе. И лишь в конце 2008 г. указанный нормативный акт удалось довести до логического завершения – подписания его Президентом Российской Федерации Д.А. Медведевым.

Характеризуя Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» следует подчеркнуть, что это в значительной мере, не только нормативно-правовой, но и программный документ. Он определяет основные направления государственной деятельности в сфере борьбы с коррупцией, устанавливает сферу применения антикоррупционной политики (в первую очередь как сферу служебных отношений), фиксирует социальные ожидания в данном виде деятельности. И именно с этих позиций следует оценивать определенную критику, последовавшую после его принятия и касающуюся предполагаемых сложностей с его реализацией. Являясь нормативным актом программного характера, комментируемый Закон, естественно, требует для своего осуществления принятия ряда развивающих его положения документов. В силу этого – это акт систематизации различных норм права, имеющих целью борьбу с коррупцией. Появление комментируемого Закона является первым шагом в формировании самостоятельной отрасли законодательства по противодействию коррупции. Закон определяет ряд противоправных деяний, содержащихся в действующем законодательстве в качестве коррупционных, содержит формулировки основных понятий, дефиниций, принципов. Намечен круг нормативных правовых актов, совершенствование которых приведет к снижению рисков коррупциогенности.

В то же время следует отметить, что комментируемый Закон выступает и актом прямого регулятивного действия, что повышает его социальную ценность. Многие содержащиеся в этом документе ограничения, запреты, обязанности непосредственно начнут применяться в системе государственной и муниципальной службы в самое ближайшее время.

Все это позволяет нам говорить о том, что рассматриваемый Закон выступает системообразующим звеном правовой основы противодействия коррупции.

Ректор Поволжской академии государственной службы им. П.А. Столыпина,

член экспертно-консультативного совета фонда «Антикоррупция»,

доктор исторических наук,

профессор С.Ю. НАУМОВ

Принят Государственной Думой 19 декабря 2008 г. Одобрен Советом Федерации 22 декабря 2008 г.

Настоящим Федеральным законом устанавливаются основные принципы противодействия коррупции, правовые и организационные основы предупреждения коррупции и борьбы с ней, минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений.

Для целей настоящего Федерального закона используются следующие основные понятия:

1) коррупция:

а) злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами;

б) совершение деяний, указанных в подпункте «а» настоящего пункта, от имени или в интересах юридического лица;

2) противодействие коррупции – деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц в пределах их полномочий:

а) по предупреждению коррупции, в том числе по выявлению и последующему устранению причин коррупции (профилактика коррупции);

б) по выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию коррупционных правонарушений (борьба с коррупцией);

в) по минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений.

В комментируемой статье раскрывается содержание основных терминов Закона. Включение в его текст статьи, посвященной понятиям и терминам, способствует их единообразному уяснению, что должно исключать произвольное, субъективное толкование отдельных положений Закона. В первой статье выделено всего два понятия, которые участвуют в построении других норм комментируемого Закона.

1. Основополагающим понятием всего Закона выступает коррупция, под которой понимаются злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами, а также совершение перечисленных деяний от имени или в интересах юридического лица. По замыслу авторов долгожданная новелла призвана устранить правовой пробел в понимании коррупции и восполнить образовавшийся законодательный вакуум в сфере противодействия коррупции. Однако, к сожалению, законодатель не избежал экспериментов в сфере регулирования содержания основополагающих терминов Закона. При анализе юридического наполнения категории «коррупция» очевидны неточность законодательных формулировок, многозначность употребляемых в определении понятий, наличие коллизий с другими нормативными положениями уголовного закона, что чревато определенными сложностями в правоприменении и ошибками в уголовно-правовой оценке содеянного. Речь идет о терминологических недостатках нормы, которая в силу заимствования должностных составов из уголовного законодательства говорит об ограниченности базового понятия Закона. Законодатель свел понятие коррупции к простому перечислению посягательств, составляющих суть должностной преступности, казалось бы, конкретизирующих, а по сути подменяющих понятие коррупции. И первое, на что обращает внимание норма-дефиниция, – это отсутствие среди коррупционных преступлений составов превышения должностных полномочий, нецелевого расходования бюджетных средств, нецелевого расходования средств государственных внебюджетных фондов и незаконного участия в предпринимательской деятельности[10]. Такая избирательность правотворца, признавшего коррупционными из всего многообразия должностных преступлений только три, наводит на мысль об отсутствии сколько-нибудь четкого представления о возможных формах проявления и разновидностях коррупционных актов. По общему правилу термины, наличие которых определяется уголовно-правовой нормой, учитывающей их важность для понимания преступного характера соответствующего поведения, должны иметь идентичное содержательное отражение в иных отраслях законодательства. При этом реформирование такого рода термина или понятия в процессе правотворческой деятельности в иной отрасли законодательства должно влечь соответствующие корректировки в норме Уголовного кодекса (УК)[11]. К сожалению, как показывает законодательная практика, это соблюдается далеко не всегда. Непонятно, например, почему законодатель использует в определении коррупции словосочетание «злоупотребление служебным положением», хотя в УК РФ подразумеваемый состав звучит как «злоупотребление должностными полномочиями» (ст. 285 УК РФ).