Олег Кутафин - Источники конституционного права Российской Федерации

Надо сказать, что все эти споры были лишены основания уже хотя бы потому, что в тот период никаких конституционных законов, кроме конституций, не было. Однако даже если бы они и были, то вопрос отнесения того или иного закона к разряду конституционных, думается, должны решать не ученые, основываясь на разного рода субъективных доводах, а законодатель.

После принятия Конституции РФ издание Основ законодательства РФ, не предусмотренное ею, прекратилось. Однако законодательные органы РФ стали принимать федеральные законы, часть которых выполняют задачи, аналогичные Основам законодательства. К числу таких законов можно отнести Федеральный закон от 24 июня 1999 г. «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних»[178]; Федеральный закон от 24 ноября 1996 г. «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации»[179]; Федеральный закон от 24 июля 1998 г. «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации»[180]; Федеральный закон от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[181]; Федеральный закон от 8 января 1998 г. «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации»[182]; Федеральный закон от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»[183]; Федеральный закон от 17 декабря 1999 г. «Об общих принципах организации и деятельности ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации»[184] и др.

Важным источником конституционного права являются содержащие конституционно-правовые нормы акты, принимаемые Президентом РФ. В соответствии с Конституцией РФ (ч. 1 ст. 90) он издает указы и распоряжения. Какие-либо иные акты он издавать не вправе. На это обращалось внимание в постановлении Конституционного Суда РФ от 2 апреля 1993 г. по делу о проверке конституционности Указа Президента РФ от 29 декабря 1991 г. «О дополнительных полномочиях органов управления г. Москвы на период проведения радикальной экономической реформы», совместного постановления Президента РФ и Председателя Верховного Совета РФ от 3 января 1992 г. «Об административно-территориальном делении города Москвы», Указа Президента РФ от 12 января 1992 г. «Об обеспечении ускоренной приватизации муниципальной собственности в г. Москве», ст. 10 Закона РФ от 5 марта 1992 г. «О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации»[185]. В нем указывалось, что «совместное постановление как произвольно избранная высшими должностными лицами форма правового регулирования противоречит Конституции Российской Федерации. Издание таких совместных актов противоречат также принципу разделения властей». Исходя из этого, совместное постановление было признано не соответствующим действовавшей в то время Конституции по форме.

Среди актов, принимаемых Президентом РФ, особое место занимают указы, имеющие нормативный характер. О праве Президента РФ принимать такие указы свидетельствуют ст. 115 и 125 Конституции РФ. Так, в ст. 115 (ч. 1) указывается, что Правительство РФ издает постановления и распоряжения на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов и нормативных указов Президента РФ. Согласно ст. 125 (п. «а» ч. 1) Конституционный Суд РФ разрешает дела о соответствии Конституции Российской Федерации нормативных актов Президента РФ.

Нормативные указы Президента упоминаются также и в ряде федеральных законов.

Таким образом, нормативность указов Президента РФ получила закрепление в российском праве. Более того, как отмечается в литературе, «около 75 % всех изданных Президентом указов являются нормативными… Можно даже сказать, что в определенные периоды… право в основном развивается как право «указное»[186].

По мнению Л.A. Окунькова, главное назначение нормативных указов – «обеспечить непрерывность правового регулирования общественных отношений в переходный период. Начиная с осени 1993 г. это обстоятельство подчеркивалось в большинстве указов с ярко выраженным законодательным содержанием»[187].

Нормативные указы принимаются Президентом РФ в процессе осуществления им повседневного государственного руководства и регулируют вопросы, связанные с осуществлением его полномочий.

Так, в области организационно-политической деятельности Президентом РФ принят, например, Указ от 24 декабря 1993 г. «О мерах по приведению законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации»[188], в котором перечислены указы, признанные утратившими силу, а также законодательные акты, признанные не действующими и не подлежащими применению органами государственной власти, органами местного самоуправления и их должностными лицами как противоречащие Конституции РФ. В указе содержится ряд поручений Министерству юстиции РФ, Государственно-правовому управлению Президента РФ и т. д.

В области внешних сношений и обороны принят, в частности, Указ от 25 июня 1999 г. «Об использовании воинских формирований Вооруженных Сил Российской Федерации в международном присутствии по безопасности в Косово, Союзная Республика Югославия»[189]. На основании постановления Совета Федерации Президент РФ направил воинские формирования Вооруженных Сил РФ в Косово и возложил на них выполнение задач в соответствии с резолюцией Совета Безопасности ООН № 1244 от 10 июня 1999 г. Одновременно он возложил оперативное руководство российским воинским контингентом на Генеральный штаб Вооруженных Сил РФ и поручил Правительству РФ:

а) осуществлять в установленном порядке финансирование расходов, связанных с использованием российского воинского контингента в международном присутствии по безопасности в Косово, Союзная Республика Югославия, предусмотрев материальное обеспечение военнослужащих состава российского воинского контингента и выплату им денежного довольствия, включая предоставление дополнительных гарантий и компенсаций, в том числе членам их семей, в соответствии с федеральным законодательством;

б) внести в Государственную Думу Федерального Собрания РФ до 1 июля 1999 г. проект федерального закона о выделении дополнительных средств, с указанием источников их изыскания, на финансирование участия воинских формирований Вооруженных Сил РФ в международном присутствии по безопасности в Косово;

в) разработать проект федерального закона о внесении дополнений и изменений в Федеральный закон «О воинской обязанности и военной службе» в части, касающейся предоставления права гражданам, пребывающим в запасе, и военнослужащим, проходящим военную службу по призыву, заключать контракты на срок от шести месяцев до одного года для выполнения задач по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности, а также снижения срока военной службы по призыву, необходимого для заключения контракта, с одного года до шести месяцев.

В области установления почетных званий Российской Федерации, учреждения орденов и медалей Российской Федерации[190] издан, например, Указ Президента РФ от 6 января 1999 г. «О внесении изменений в Указ Президента Российской Федерации от 2 марта 1994 г. № 442 «О государственных наградах Российской Федерации»[191], в котором изложены в новой редакции Положение о государственных наградах Российской Федерации, а также статуты орденов, положения о медалях, знаках отличия Российской Федерации и их описания.

В области решения вопросов гражданства и предоставления политического убежища принят, в частности, Указ Президента РФ от 26 июля 1995 г. «Об утверждении Положения о порядке предоставления политического убежища в Российской Федерации»[192]. Положение определяет порядок предоставления политического убежища иностранным гражданам и лицам без гражданства в Российской Федерации и их статус.

В области установления воинских званий, дипломатических рангов и иных специальных званий Президентом РФ принят, в частности, Указ от 15 октября 1999 г. «О порядке присвоения и сохранения дипломатических рангов и об установлении ежемесячной надбавки к должностному окладу за дипломатический ранг»[193]. Им установлены дипломатические ранги, присваиваемые лицам, замещающим государственные должности Российской Федерации и государственные должности федеральной государственной службы в Министерстве иностранных дел РФ, дипломатических представительствах и консульских учреждениях РФ, представительствах Министерства иностранных дел РФ на территории России, в должностные обязанности которых входит исполнение функций дипломатического характера, а также утверждено Положение о порядке присвоения и сохранения дипломатических рангов дипломатическим работникам Министерства иностранных дел РФ, дипломатических представительств и консульских учреждений РФ, представительств Министерства иностранных дел РФ на территории России. Установлено, что дипломатическому работнику со дня присвоения ему дипломатического ранга устанавливается ежемесячная надбавка к должностному окладу за дипломатический ранг.