Михаил Блинкин - Безопасность дорожного движения. История вопроса, международный опыт, базовые институции

Приложение 4 – «Зарубежная практика формирования сети объектов дорожного сервиса» представляет собой результат анализа опыта зарубежных стран с высоким уровнем автомобилизации и развитой сетью автомобильных дорог (США, Австралия, ЕС, Великобритания, Канада и др.) и основополагающих документов (Federal-Aid Highway Act, «Политика развития площадок отдыха для национальной системы межштатных автомобильных магистралей и автомобильных магистралей военного назначения» (A Policy on Safety Rest Areas for the National System of Interstate and Defense Highways), международных конвенций о труде и отдыхе профессиональных водителей, конвенций по автомобильным дорогам и международным автомобильным перевозкам) по вопросам, касающимся развития объектов дорожного сервиса: землепользования и территориального планирования, минимальной комплектации основных объектов дорожного сервиса, а также их привлекательности для частного бизнеса.

Приложение 5 – «Руководство по вопросам пропускной способности» (Highway Capacity Manual, HCM) предоставляет читателю актуальную информацию по ключевым вопросам организации и безопасности дорожного движения, основанную на американских и лучших мировых практиках. Содержит понятия, принципы и вычислительные процедуры для определения пропускной способности и уровней загрузки различных элементов дорожной сети, а также влияния на эти показатели общественного транспорта, пешеходного и велосипедного движения.

Таблица П1.1. Автомобилизация и смертность в ДТП

Road pricing – механизм, позволяющий регулировать спрос-предложение на пропускную способность дорог. Механизм основан на принципе «пользователь платит». Реализация указанного принципа обеспечивает социально и экономически справедливый порядок распределения бремени расходов на дорожное хозяйство, а также достижения динамического равновесия между спросом и предложением на пропускную способность дорожной сети.

Анализ мировой практики позволяет выделить несколько основных типологически различных механизмов платы за пользование дорогами. Возникновение и развитие каждого из них так или иначе связано с ролью, которую дороги играли в государстве и обществе, наличием достаточно массовой категории пользователей сети и, наконец, явно или неявно принятым «общественным договором» между пользователями сети (собственниками или эксплуатантами транспортных средств) и органами государственной власти.

Все эти механизмы представляют собой:

• некоторую форму платы за внешние полезные эффекты дорожной сети, т. е. выгоды, которые власть, население и экономика региона или страны в целом получают по факту наличия дорог. В научных терминах это называется принципом «интернализации позитивных экстерналий» дорожной сети;

• некоторую форму платы за непосредственное пользование дорогой, взимаемой с пользователя – собственника (эксплуатанта) транспортного средства. В научной литературе соответствует термин «платит получающий преимущества».

Форма платы за пользование дорогами тесным образом скоррелированна со стадиями развития национальных дорожных сетей.

Пионерное дорожное освоение территории происходит за счет общих доходов казны, дорожных податей и повинностей, налагаемых на местных пользователей дорожной сети, а также транспортных пошлин, взимаемых с проезжих экипажей. Дорожные подати и повинности устанавливались в натуральной (позже и реже в денежной форме), и не были связаны с фактическим пользованием дорогами.

Эта архаическая форма платы за услуги дорожной сети сохранялась до конца XX в. Она активно использовалась во многих странах третьего мира, а также в СССР и даже в современной России.

Дальнейшее развитие сетей, которые со временем наращивают пропускную способность и количество альтернативных путей, происходит по налогово-бюджетной схеме «Road Money», т. е. за счет целевых («окрашенных») дорожных налогов, заложенных в цену моторных топлив.

Современные дорожные сети общего пользования, т. е. «сети экономкласса», обеспечивающие приемлемые условия движения в странах развитой автомобилизации,[41] построены в основном за счет указанных источников.

Целевые дорожные налоги (платежи, сборы, платы) отражают:

1. Платность доступа к пользованию сетью дорог и улиц – реализуется в виде условно-постоянной части платежей автовладельца или эксплуатанта, взимаемых по факту владения (приобретения, пользования) транспортным средством.

2. Платность фактического использования сети дорог и улиц – реализуется в виде переменной (покилометровой) части платежей автовладельца или эксплуатанта, взимаемых в зависимости от фактического пробега транспортного средства.

1. Целевые пользовательские налоги, связанные с фактом владения (пользования) автомобилем. В большинстве стран мира существуют непосредственные (прямые) формы платежей (налогов, сборов) за право доступа к дорожной сети. Они выступают обычно в форме налогов на владение (приобретение, пользование) транспортными средствами. Налоги и сборы не зависят от фактического пробега автомобиля, т. е. представляют собой условно-постоянную часть тарифа за пользования дорогами, выступающего в форме налога на владельца автомобиля. Обычно такие платежи резко дифференцированы по мощности двигателя и грузоподъемности автомобиля. В частности, в практике ряда стран основная фискальная нагрузка такого рода возложена на владельцев тяжеловесных грузовых автомобилей.

Ставка этих налогов лимитирована тем, что платеж (налог, сбор) по факту владения (приобретения, пользования) автомобилем никак не связан с фактическим пользованием дорожной сетью. Поэтому перекладывать основную фискальную нагрузку именно на этот налог считается нерациональным: неверно налагать равную фискальную нагрузку на автовладельцев с принципиально разными режимами использования автомобилей.

Зарубежный опыт показывает, что этот налог обеспечивает до 25 % консолидированных расходов на дорожное хозяйство.

2. Целевые пользовательские налоги (сборы), связанные с фактическим пробегом транспортных средств, уровнем разрушающих воздействий на дорожную одежду и искусственные сооружения, выполненной транспортной работой и т. п.

Речь идет об универсальном налоге за километр пробега, взимаемом по принципу «Pay-as-You-Go Tax», т. е. «сколько едешь, столько платишь».

Порядок установления и взимания переменной (покилометровой) части платежей автовладельца (эксплуатанта) зависит от технически исполнимого механизма измерения фактического объема пользования сетью дорог и улиц и, что еще важнее, от социально-экономически приемлемого для общества тарифа. Потому что нигде в мире избиратели не любят новые налоги, а налоги, связанные с автомобилями, особенно.

Известно, что еще в 1964 г., будучи председателем правительственного Комитета Англии по road pricing, Робен Смид представил премьер-министру предложения о том, что в целях увеличения национального благосостояния было бы целесообразно ввести плату за пользование дорогами, даже вопреки стандартным представлениям о том, что это является благом общего пользования. Много позже в министерстве транспорта разыскали документ, где собственной рукой премьер-министра сэра Алекса Дугласа-Хьюма было написано: «let us take a vow that if we are re-elected we will never again set up a study like this one» (клянусь, если я буду переизбран, то никогда впредь не буду заказывать исследования, подобные этому).

До настоящего времени самое широкое применение получили опосредованные (непрямые) формы уплаты дорожных налогов и сборов. Они сводятся к налоговому порядку, основанному на налогообложении моторных топлив (а также масел и других эксплуатационных материалов). При этом объем потребления топлива принимается как косвенный измеритель фактического объема пользования сетью. В рамках такого порядка плата за пользование сетью закладывается в качестве фискальной компоненты в цене моторных топлив и других эксплуатационных материалов (табл. П2.1).

При этом поступления по целевым дорожным налогам аккумулируются в системе дорожных фондов, построенных по иерархическому принципу (центр, регион, муниципальное образование) и являющихся частью соответствующих бюджетов либо обособленными государственными финансовыми институтами.

Из дорожных фондов осуществляется финансирование соответствующих программ по эксплуатации, ремонту и строительству дорог.

Национальные классификации дорог соотносятся со сферами финансовой ответственности дорожных фондов определенного уровня.