Владимир Буров - Постатейный научно-практический комментарий к Федеральному закону «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую»

закон определяет специфику действий, направленных на удовлетворение потребности, – во всяком случае такие действия не должны носить антисоциальный, противоправный характер;

нормы права указывают на недопустимость воспрепятствования совершению действий по реализации законного интереса, т. е. определенным образом влияют на поведение лиц, противостоящих в общественных отношениях носителю интереса.[52]

Частный интерес, как правило, обусловлен необходимостью удовлетворения личных потребностей и извлечения личных выгод.

Безусловно, законным частным интересом относительно юридической судьбы земельных участков обладают их правообладатели, под которыми в ст. 5 Земельного кодекса понимаются:

собственники земельных участков – лица, являющиеся собственниками земельных участков;

землепользователи – лица, владеющие и пользующиеся земельными участками на праве постоянного (бессрочного) пользования или на праве безвозмездного срочного пользования;

землевладельцы – лица, владеющие и пользующиеся земельными участками на праве пожизненного наследуемого владения;

арендаторы земельных участков – лица, владеющие и пользующиеся земельными участками по договору аренды, договору субаренды;

обладатели сервитута – лица, имеющие право ограниченного пользования чужими земельными участками (сервитут).

Признаются в судебной практике и в научной литературе заинтересованными лицами потенциальные правообладатели земельных участков, которые инициировали предоставление земельного участка из земель, находящихся в публичной собственности.

Например, Арбитражный суд Ярославской области в решении от 22 апреля 2010 г. по делу № А82-449/2010-18 признал заявителя надлежащим заинтересованным лицом по основанию наличия у него утвержденного акта выбора земельного участка.

В свою очередь, М.В. Попов полагает, что акт о выборе земельного участка может быть оформлен и в том случае, если испрашиваемое целевое назначение выбранного участка не соответствует установленной категории земель, при этом такой акт выбора будет являться обоснованием для изменения категории земельного участка.[53]

Заявителем – субъектом публичного интереса может выступать орган государственной власти или местного самоуправления, обладающий полномочиями по управлению той или иной территорией (например, орган управления особо охраняемой природной территорией или населенным пунктом, землями лесного фонда и т. д.).

При этом под публичным интересом понимают «признанный государством и обеспеченный правом интерес социальной общности, удовлетворение которого служит гарантией ее существования и развития».[54]

По нашему мнению, интерес заявителя также может носить одновременно как частный, так и общезначимый, публичный характер, поскольку каждое физическое лицо является частью общества.

Например, инициатором создания особо охраняемых природных территорий может выступить любой житель муниципального образования, на территории которого предлагается создать такую особо охраняемую природную территорию.

Данное право основано на ст. 5 Федерального закона от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях», согласно которой граждане и юридические лица, включая общественные и религиозные объединения, вправе оказывать содействие государственным органам в осуществлении мероприятий по организации охраняемых природных территорий. Государственные органы учитывают при осуществлении этих мероприятий предложения граждан и общественных объединений.[55]

Любой житель муниципального образования, по нашему мнению, вправе быть инициатором перевода земель, которые подверглись радиоактивному и химическому загрязнению, в земли запаса (ст. 14 Земельного кодекса РФ).

Данное право будет основано на закрепленном в ст. 42 Конституции РФ праве на благоприятную окружающую среду.

Полномочия по рассмотрению ходатайств об изменении категории земель и земельных участков разграничены в п. 1 ст. 8 Земельного кодекса РФ, ст. 15 Закона о переводе и осуществляются:

1) Правительством РФ в отношении земель и земельных участков: находящихся в федеральной собственности, находящихся в неразграниченной государственной собственности и необходимых для федеральных нужд;

при установлении и изменении границы городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга;

2) органами исполнительной власти субъектов РФ в отношении земель и земельных участков:

находящихся в собственности субъектов РФ;

сельскохозяйственного назначения, находящихся в собственности субъекта РФ, муниципальной, частной и неразграниченной государственной собственности;

находящихся в неразграниченной государственной собственности, независимо от принадлежности к той или иной категории, если иное не установлено законом субъекта РФ;

3) органами местного самоуправления в отношении земель и земельных участков:

находящихся в муниципальной и частной собственности, за исключением земель сельскохозяйственного назначения;

находящихся в неразграниченной государственной собственности, если это полномочие делегировано законами субъектов РФ.[56]

2. Содержание ходатайства о переводе и состав документов, прилагаемых к нему, зависит от объекта перевода.

Из системного анализа действующего законодательства (п. 1, 2 ст. 2 Закона о переводе земель и ст. 8 Земельного кодекса РФ) следует, что земли и земельные участки являются разными объектами перевода.

На данное обстоятельство указывалось и при обсуждении проекта закона о переводе.[57]

Указанное следует и из лингвистического толкования названия Закона о переводе: земельные участки и земли в нем указаны через разделительный союз «или», употребляемый при сопоставлении исключающих по значению друг друга членов предложения для указания на необходимость выбора между ними.[58]

Данный тезис подтверждается и Верховным Судом Российской Федерации, который разъяснил, что понятия «земли» и «земельный участок» не являются тождественными.[59]

Как указывает М.В. Попов, в связи с этим для целей Федерального закона от 21 декабря 2004 г. № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» произведено специальное выделение земель как объекта перевода, и такая необходимость вызвана, главным образом, тем, что переводу подлежат значительные по площади территории, «в связи с чем формирование земельных участков при этом нецелесообразно».[60]

Действительно, «земли» становятся объектом перевода, как правило, при изменении категории значительных массивов земель, находящихся в силу закона в публичной собственности и не прошедших процедуры определения границ, в частности, при переводе из земель лесного фонда на основании материалов лесоустройства в земли особо охраняемых природных территорий, при включении земель лесного фонда в границы населенного пункта.

Полномочия по установлению содержания ходатайства о переводе земель из одной категории в другую и состав прилагаемых к нему документов закреплены:

за органами государственной власти субъектов РФ в отношении земель сельскохозяйственного назначения (за исключением таких земель, находящихся в федеральной собственности);

за уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти – в отношении иных земель.

В настоящее время Правительство РФ делегировало полномочия по установлению содержания ходатайства о переводе и документов-приложений к нему следующим отраслевым министерствам и агентствам:

Федеральное агентство лесного хозяйства уполномочено определять содержание ходатайства о переводе земель лесного фонда в другую категорию земель и состав прилагаемых к нему документов (п. 5.3.48 Положения о Федеральном агентстве лесного хозяйства (утв. постановлением Правительства РФ от 23 сентября 2010 г. № 736));[61]

Министерство сельского хозяйства РФ уполномочено определять содержание ходатайства о переводе находящихся в федеральной собственности земель сельскохозяйственных угодий или земельных участков в составе таких земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию и состав прилагаемых к нему документов (п. 5.2.25.11 Положения о Министерстве сельского хозяйства РФ (утв. постановлением Правительства РФ от 12 июня 2008 г. № 450));[62]

Министерство экономического развития РФ уполномочено определять содержание ходатайства о переводе всех земель, за исключением земель сельскохозяйственного назначения и земель лесного фонда, из одной категории в другую и состав прилагаемых к нему документов (п. 5.2.28.14 Положения о Министерстве экономического развития РФ (утв. постановлением Правительства РФ от 5 июня 2008 г. № 437)).[63]