Юрий Андреев - Ответственность государства за причинение вреда

В. Г. Голубцов пришел, на наш взгляд, к верному выводу о том, что государство, выступая в гражданском обороте, остается публично-властной организацией – сувереном, носителем одновременно конституционной и гражданско-правовой правосубъектности, ограничивая при этом свой иммунитет в добровольном порядке.[51]

Современный российский законодатель представляет наше государство в качестве субъекта гражданского права не как единое публично-правовое образование, а в виде Российской Федерации, ее субъектов (государственных образований) и муниципальных образований, обозначив тем самым курс на многоуровневый подход к участию государства в отношениях, регулируемых гражданским законодательством.[52]

В 1981 г. М. И. Брагинский писал о советском социалистическом государстве как о системе субъектов гражданского права, полагая, что субъектом гражданского права может быть не только Союз ССР как самостоятельное суверенное государство, но и его суверенные союзные республики, а также государственные образования: автономные республики, автономные области, автономные округа и административно-территориальные единицы (области, города, районы, села и рабочие поселки).[53]

Современное российское государство (публично-правовые образования) как субъект гражданско-правовых отношений обладает целевой (специальной) гражданской правоспособностью, ибо его деятельность нацелена на выполнение публичных функций, определенных источниками публичного (конституционного) права, на служение делу народа. При рассмотрении одного из конституционных обращений Конституционный Суд РФ прямо указал: «Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования участвуют в гражданских правоотношениях как субъекты со специальной правоспособностью, которая в силу их публично-правовой природы не совпадает с правоспособностью других субъектов гражданского права – граждан и юридических лиц, преследующих частные интересы».[54] О. Н. Алдошин верно отмечает, что государство – это особый субъект права со специальной правоспособностью, определяемой нормами как частного, так и публичного права.[55]

Целевая (специальная) гражданская правосубъектность публично-правовых образований и, прежде всего, всего государства в целом предопределена самой природой, конституционным назначением публично-правовой власти, и это свойство существенным образом влияет на содержание и объем приобретаемых ими гражданских правомочий, способы и порядок осуществления этих правомочий. Установление гражданской правосубъектности самим государством (публично-правовыми образованиями), определение им ее содержания и объема отнюдь не означают, что публично-правовые образования (государство) могут произвольно без законных на то оснований изменить или нарушить содержание и объем этой правоспособности. На публично-правовые образования, как и на иных субъектов гражданского права, в полной мере распространяются нормы гражданского законодательства, касающиеся порядка их участия в отношениях, регулируемых этим законодательством, требования по обеспечению формального (юридического) равенства всех субъектов гражданских (деликтных) правоотношений.[56]

Свою гражданскую правоспособность и дееспособность российское государство осуществляет через созданные им органы государственной власти, иные государственные органы, органы местного самоуправления, действующие соответственно от имени Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в рамках своей компетенции, установленной актами, определяющими правовой статус этих органов, а также через государственные и муниципальные органы, юридические лица и граждан, действующих от имени публично-правовых образований по специальному поручению в случаях и в порядке, предусмотренных законами, указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ, нормативными актами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований (ст. 125 ГК РФ). Государство как таковое, публично-правовые образования (Российская Федерация, ее субъекты, муниципальные образования) не способны своими действиями приобретать и осуществлять гражданские права, исполнять обязанности, иными словами, реализовывать свою гражданскую дееспособность, минуя свои государственные (муниципальные) органы.[57]

В юридической литературе различаются понятия «органы государственной власти» и «государственные органы». Согласно ст. 11 Конституции РФ государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание РФ (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ, суды РФ, а государственную власть в субъектах Российской Федерации – образуемые ими органы государственной власти (ч. 1, 2). Получается, что перечень федеральных органов государственной власти, осуществляющих государственную власть в пределах Российской Федерации, является исчерпывающим, а его расширение невозможно без изменения гл. 1 Конституции РФ, и тогда под термином «орган государственной власти» имеются в виду Президент РФ, Федеральное Собрание РФ (Совет Федерации, Государственная Дума), Правительство РФ, суды РФ).[58]

Представляется, что понятие «орган государства», «государственный орган» шире понятия «орган государственной власти». Согласно общетеоретической правовой доктрине к признакам органа государства как звена государственного аппарата, участвующего в осуществлении определенных функций государства и наделенного в связи с этим властными полномочиями, относятся следующие: 1) орган государства представляет собой самостоятельный элемент механизма государства, выступает неотъемлемой частью единого государственного организма; 2) орган государства действует от имени государства и по его поручению; 3) орган государства образован и функционирует на основе нормативных правовых актов и на него не распространяется правовой принцип «разрешено все, что не запрещено законом»; 4) орган государства выполняет свойственные только ему задачи и функции, наделен в связи с этим властными полномочиями; 5) орган государства имеет соответствующую компетенцию (круг ведения), под которой понимается совокупность законодательно закрепленных прав и обязанностей, предоставленных ему в целях надлежащего выполнения им определенного круга государственных или общественно значимых задач и осуществления соответствующих функций; 6) орган государства осуществляет свою компетенцию путем принятия нормативных правоприменительных актов и осуществления конкретно-организационной деятельности; 7) орган государства состоит их государственных служащих и подразделений, имеет необходимую материальную базу и финансовые средства; 8) орган государства обладает определенным правовым статусом, в котором отражается его положение как государственного органа и его конкретное социальное содержание; 9) орган государства в процессе реализации имущественных прав выступает в качестве юридического лица; 10) орган государства действует на определенной территории.[59]

В соответствии с выводами ведущих теоретиков права государственный орган – это учрежденное в структуре аппарата государства в установленном порядке образование, характеризующееся определенными задачами, функциями, структурными особенностями и специальной компетенцией; это отдельная и относительно самостоятельная организационная структура государственной власти, сформированная государством для реализации государственных функций и задач и наделяемая его специальной компетенцией.[60]

По нашему мнению, вышеизложенные признаки в полной мере относятся и к органам государственной власти, и к государственным органам. В то же время органами государственной власти являются органы, перечисленные в ч. 1 ст. 11 Конституции РФ,[61] ибо только они, осуществляя государственную власть, непосредственно реализуют народный, национальный и государственный суверенитет. Не подрывают этого вывода и общетеоретические конституционные положения о классификации органов государства на законодательные, исполнительные и судебные, на органы, избираемые непосредственно народом, и органы, образуемые другими государственными органами, на центральные, республиканские и местные органы, на коллегиальные и единоначальные, постоянные и временные органы, на органы общей и специальной компетенции, на правотворческие, правоприменительные и правоохранительные органы.

Исходя из изложенного, можно сделать вывод о том, что Президент РФ, Федеральное Собрание РФ (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ могут выступать от имени Российской Федерации для участия в гражданско-правовых отношениях в рамках п. 1 ст. 125 ГК РФ в силу своего конституционного положения (служебного статуса), без каких-либо специальных полномочий и особых дополнительных указаний закона.[62] Полагаем, что иные государственные органы выступают в гражданско-правовых (включая и деликтные) отношениях от имени Российской Федерации, ее субъектов лишь по специальному поручению соответственно Российской Федерации, ее субъектов. Это специальное поручение может быть постоянным состоянием, обязанностью, полномочием, элементом компетенции того или иного государственного органа, предусмотренного публично-правовым актом. Не исключена и дача одноразового специального поручения какому-либо государственному органу (в рамках п. 3 ст. 125 ГК РФ) в силу каких-либо чрезвычайных или иных заслуживающих внимания обстоятельств.