Юрий Андреев - Участие государства в гражданско-правовых отношениях

Исходя из изложенного, можно сделать вывод, что Президент РФ, Федеральное Собрание РФ (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ могут выступать от имени Российской Федерации для участия в гражданско-правовых отношениях в рамках п. 1 ст. 125 ГК. Полагаем, что иные государственные органы, не имеющие статуса юридического лица, всегда выступают от имени Российской Федерации в гражданско-правовых отношениях, а государственные органы, имеющие статус юридического лица, выступают от имени Российской Федерации лишь по специальному поручению Российской Федерации (как и юридические лица, граждане) в рамках п. 3 ст. 125 ГК. Но это специальное поручение может быть постоянной функцией, обязанностью, полномочием, как элементом компетенции того или иного государственного органа, установленной актом, определяющим правовой статус этого органа, и тогда участие государственного (муниципального) органа публичного образования может осуществляться и в рамках п. 1–2 ст. 125 ГК. Возложение обязанностей по осуществлению имущественных прав от имени Российской Федерации в Положении о том или ином федеральном государственном органе может рассматриваться как дача этим публично-правовым образованием специального поручения этому государственному органу. Не исключена и дача одноразового специального поручения какому-либо государственному органу (в рамках п. 3 ст. 125 ГК) в силу каких-либо чрезвычайных или иных заслуживающих внимания обстоятельств. В отличие от поручения юридическим лицам, гражданам, это специальное поручение может быть дано государственному органу (представляемому субъекту) лишь в силу обладания последним специальной компетенцией.

Представляется, что предоставленные государственному органу полномочия, возложенные на него в силу закона права и обязанности можно расценивать как постоянное специальное поручение публичного образования государственному органу в силу правового статуса (назначения) этого органа для осуществления гражданской правосубъектности органа публичного образования, если это входит в компетенцию данного органа. Дача публичным образованиям разового специального поручения своему государственному органу по участию в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, ничем, кроме определенного временного периода по выполнению поручения, не отличается от постоянного (в силу компетенции государственного органа) выполнения своих государственных функций. При этом следует иметь в виду, что поручение такого характера может возлагаться не только на орган государственной власти, но и на любой государственный орган в порядке, предусмотренном законом, а также на юридические лица и граждан.

Наше мнение не опровергается и п. 4 действовавшего до недавнего времени постановления Пленума Верховного Суда РФ «О рассмотрении судами жалоб на неправомерные действия, нарушающие права и свободы граждан» от 21 декабря 1993 г. № 10 (с дальнейшими изменениями и дополнениями), согласно которому «к государственным органам, действия и решения которых могут быть обжалованы в порядке, предусмотренном Законом РФ “Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан”, относятся органы государственной власти и управления, образуемые в соответствии с Конституцией РФ, Конституциями республик в составе Российской Федерации и другими законодательными актами для осуществления своей деятельности»[45]. Действующее в настоящее время постановление Пленума Верховного Суда РФ «О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданско-процессуального кодекса Российской Федерации» от 20 января 2003 г. № 2 разъяснило, что под органами государственной власти следует понимать соответствующие государственные органы РФ и ее субъектов, уполномоченные законом издавать нормативные правовые акты в соответствии со своей компетенцией» (п. 3).

В цивилистической литературе нет единства мнений относительно участия высших органов государственной власти в гражданско-правовых отношениях от имени Российской Федерации. Так, например, Е. А. Суханов считает, что «действующее законодательство не предусматривает случаев непосредственного участия в гражданско-правовых отношениях от имени Российской Федерации и ее субъектов высших органов государственной власти – Президента РФ, Федерального Собрания РФ…»[46] Возражая ему, В. В. Залесский отмечает, что с точки зрения закона от имени Российской Федерации в имущественных отношениях вправе выступать Федеральное Собрание РФ, Президент РФ, Правительство РФ, однако возможность представлять Российскую Федерацию в гражданских правоотношениях высшими органами власти практически не реализуется.[47]

Субъекты РФ самостоятельно, в соответствии с основами конституционного строя России и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти определяют систему органов государственной власти в каждом субъекте РФ, порядок их формирования и наименование[48]. Согласно ст. 2 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 г. (с дальнейшими изменениями и дополнениями) в систему органов государственной власти субъекта РФ входят законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Федерации, высший исполнительный орган государственной власти субъекта Федерации, иные органы государственной власти субъекта Федерации, образуемые в соответствии с Конституцией (Уставом) субъекта Федерации.

Таким образом, система органов государственной власти субъектов Российской Федерации включает в себя на законодательном уровне (в бесспорном порядке) законодательные (представительные) органы, высший исполнительный орган и иные органы государственной власти субъекта РФ, образуемые в соответствии с конституционным (уставным) законодательством субъекта РФ.

Согласно ст. 1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. (с дальнейшими изменениями и дополнениями)[49] под органами местного самоуправления подразумеваются выборные и другие органы, наделенные полномочиями решать вопросы местного значения и не входящие в систему органов государственной власти. Федеральный закон «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. понимает под органами местного самоуправления органы, избираемые непосредственно населением (представительные органы) и (или) образуемые представительным органом муниципального образования, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения (ст. 2). В этой же статье Закона сделано немаловажное замечание (имеющееся и в предыдущем аналогичном Законе) о том, что слова «местный» и «муниципальный» применяются в одном значении в отношении органов местного самоуправления, а также находящихся в муниципальной собственности организаций, объектов, в иных случаях, касающихся осуществления населением местного самоуправления.

В п. 1 ст. 41 вышеназванного Федерального закона особо подчеркнуто, что от имени муниципального образования приобретать и осуществлять имущественные и иные права и обязанности, выступать в суде без доверенности могут глава местной администрации, другие должностные лица местного самоуправления в соответствии с уставом муниципального образования. Иными словами, содержание данного пункта новейшего Федерального закона является ярчайшим примером позитивного взаимодействия норм частного (ст. 125 ГК) и публичного (конституционного, муниципального) права, приведенных выше, эталоном гармоничного использования норм ст. 125 ГК в Законе о правовом положении публичного органа местного самоуправления, образцом конструктивного устранения коллизий, пробелов в правовом регулировании. Правоприменителю становится понятно, что приобретать и осуществлять имущественные и иные права и обязанности и выступать в суде без доверенности от имени муниципального образования в рамках п. 2 ст. 125 ГК могут такие органы местного самоуправления в пределах своей компетенции, как глава местной администрации и другие должностные лица местного самоуправления в соответствии с уставом муниципального образования.

Согласно ст. 37 этого же Закона главой местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) является глава муниципального образования либо лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом муниципального образования. В соответствии со ст. 36 комментируемого Закона глава муниципального образования избирается на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования из своего состава, является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования собственными полномочиями по решению местных вопросов.