Владимир Шкатулла - Комментарий к Федеральному закону от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»

Другим важным условием для инновационного развития муниципалитетов и их экономики является создание общероссийской системы муниципальной статистики, в формировании которой должны принимать участие не только соответствующие федеральные органы власти, но и сами муниципальные образования, в том числе посредством региональных советов муниципальных образований как центров межмуниципального сотрудничества.

Для решения этой задачи необходима выработка на федеральном уровне общегосударственного статистического инструментария и закрепление за органами местного самоуправления соответствующего полномочия с передачей необходимых ресурсов.

Правовые основы этого процесса требуют дальнейшего развития. Постоянное расширение и уточнение перечня вопросов местного значения приводит к необходимости уточнить в ст. 50 Федерального закона № 131-ФЗ состав объектов, которые могут находиться в муниципальной собственности.

Целесообразно отказаться от жесткой регламентации в указанной статье видов имущества, которыми могут владеть муниципалитеты. Общеизвестно, что сдача в аренду муниципального имущества в условиях несбалансированности местных бюджетов выступает важным источником их пополнения.

Требует корректировки срок разграничения и перераспределения имущества между муниципальными образованиями, субъектами РФ и Российской Федерацией. Основной проблемой является то, что муниципальные районы не передают необходимое поселениям имущество. По данным Минрегионразвития, по состоянию на 1 июля 2008 г. все виды имущества в соответствии со ст. 50 Федерального закона № 131-ФЗ разграничены между муниципальными районами и территориально входящими в их состав поселениями только в 22 субъектах Российской Федерации (из 83, существующих в настоящее время). Причиной этого являются громоздкие и затратные процедуры формирования, учета и регистрации прав.

Весьма важной проблемой является осуществление территориального планирования и градостроительного зонирования. По информации Счетной палаты Российской Федерации, на 1 января 2008 г. документы территориального планирования были утверждены только в 13 % от общего числа муниципальных образований.

Острейшей проблемой остается формирование и обучение кадров муниципальных служащих, особенно для исполнения полномочий на поселенческом уровне, хотя уже третий год реализуется правительственная программа обучения муниципальных служащих. В Послании Президента Российской Федерации отмечено, что в сегодняшней России системе управления и социальных услуг нужна новая методика формирования кадрового резерва, которая позволила бы привлечь в органы государственного, муниципального управления наиболее талантливых, творчески мыслящих и профессиональных людей. По поручению Президента должна быть разработана программа подготовки резерва управленческих кадров, включающего также и муниципальный уровень.

Государству необходимо решать и другие вопросы, связанные с законодательным регулированием статуса тех людей, которые обеспечивают отправление местной власти.

Однако до сих пор не урегулирован вопрос о статусе выборных лиц местного самоуправления. Актуальность проблемы подтверждается многочисленными законодательными инициативами, поступающими из регионов (более двух десятков), обращениями за разъяснением положений закона, а также обширной судебной практикой.

Недостаточно эффективно осуществляется информационное обеспечение реформы местного самоуправления и доступ граждан к информации о деятельности органов местного самоуправления. По данным Минрегионразвития, только 1289 муниципальных образований (из 24 154, существовавших по состоянию на 1 ноября 2007 г.) имеют собственный интернет-портал или интернет-страницу. Кроме того, с участием городских и сельских поселений учреждено только 25 печатных средств массовой информации. Объединенным конгрессом муниципальных образований в настоящее время совместно с Северо-Западным федеральным округом реализуется проект в целях содействия решению этого вопроса.

Механизм оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления был введен в 2008 г. Реализация этого механизма в значительной степени зависит от внедрения принципов и процедур управления по результатам разработки и внедрения стандартов муниципальных услуг, административных регламентов в местной администрации, оптимизации функционирования органов местного самоуправления, в том числе контрольно-надзорных функций, формирования необходимого организационного, информационного, ресурсного и кадрового обеспечения местного самоуправления.

В Послании Президента Российской Федерации отмечается, что «нужно постоянно доказывать дееспособность демократического устройства… доверять все большее число социальных и политических функций непосредственно гражданам, их организациям и самоуправлению».

Созданы и активно работают советы по вопросам местного самоуправления при Президенте РФ, Председателе Совета Федерации, Председателе Государственной Думы ФС РФ.

Не решены следующие правовые и организационные проблемы местного самоуправления:

объем налогов и собственные источники доходов муниципальных образований недостаточны для того, чтобы все местные вопросы могли эффективно решаться;

население в целом, в том числе учитывая активность на муниципальных выборах, не очень хорошо понимает и не очень хорошо воспринимает новую власть, которая на самом деле должна работать на них;

собственные доходы муниципальных образований составляют незначительную долю в структуре доходов, когда 50–60 %, а порой и более приходится на безвозмездные перечисления из вышестоящих бюджетов;

местные налоги – земельный налог, налог на недвижимое имущество физических лиц – составляют малую долю в налоговых доходах местных бюджетов поселений. Этому способствует несколько причин. В частности, не зарегистрированы права собственности на частные дома, земельные участки и иное недвижимое имущество отдельных граждан в Федеральной регистрационной службе, а значит, они не могут рассматриваться в качестве объектов налогообложения. Существуют и проблемы со сбором этих налогов;

при существующей системе межбюджетных отношений органы местного самоуправления не в состоянии решить в надлежащей мере все закрепленные за ними вопросы местного значения. С каждым годом этот перечень вопросов местного значения расширяется. Если в первоначальной редакции за поселением было закреплено только 22 вопроса местного значения, то в настоящее время это 33 вопроса;

органы местного самоуправления поселений, осознавая невозможность решения непосредственно своих вопросов местного значения, заключают соглашение с органами местного самоуправления муниципальных районов. При этом передаются не только отдельные полномочия по решению какого-то отдельного вопроса местного значения, но и сами вопросы местного значения. Это также свидетельствует о том, что перечни вопросов местного значения должны быть подвергнуты ревизии;

существует сложный порядок внесения изменений в устав. Целесообразно упростить систему внесения поправок в уставы муниципальных образований в части приведения их в соответствие с действующим законодательством;

вернуть распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, органам местного самоуправления сельских поселений;

законодательно закрепить право собственности сельских поселений на земельные участки, которые были переданы в ведение до вступления в силу Федерального закона от 17 апреля 2006 г. № 53-ФЗ;

ввести стандарты социальной обеспеченности в целом по России, по федеральным округам, по субъектам РФ;

принять закон о финансовых основах местного самоуправления.

Несмотря на завершение создания системы местного самоуправления существуют правовые и другие проблемы, требующие дальнейшего совершенствования законодательства о местном самоуправлении.

Первая проблема – создание условий для обеспечения самодостаточности муниципальных образований. Как следует из Сводной аналитической записки Счетной палаты Российской Федерации по результатам экспертно-аналитического мероприятия «Обеспечение реализации Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в 2007 г., остается реальной несбалансированность местных бюджетов: лишь около половины расходов муниципальных образований фактически обеспечены доходами. За 2007 г. доля межбюджетных трансфертов в объеме всех доходов местных бюджетов достигла 58 %. Налоговые и неналоговые доходы в структуре собственных доходов местных бюджетов не превышают в среднем 42 %. Наблюдается существенная дифференциация указанного показателя по субъектам Российской Федерации.