Сергей Еремин - Современные проблемы управления государственной и муниципальной собственностью

Правовой статус унитарных предприятий определен ГК РФ. В частности, определяются: понятие и основы правового положения таких предприятий (ст. 113); особенности унитарных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения (ст. 114) и на праве оперативного управления (ст. 115); содержание права хозяйственного ведения и оперативного управления (ст. 294–297); порядок приобретения и прекращения указанных прав (ст. 299); правила сохранения прав на имущество при переходе предприятия к другому собственнику (ст. 300). Основные требования к содержанию уставов унитарных предприятий и порядку утверждения этих учредительных документов в ГК РФ определены в общих нормах ст. 52, а также в специальных правилах его ст. 113–115.

Согласно отмеченным нормативным актам, статус и правовой режим управления собственностью упомянутых предприятий может существенно отличаться. В частности, управление имущественными комплексами одних унитарных предприятий может основываться на праве хозяйственного ведения (ст. 113, 114, 294, 295, 299, 300), у других – на праве оперативного управления (ст. 113, 115, 296, 297, 299, 300).

Особенности управления хозяйственно-финансовой деятельностью государственных корпораций предусмотрены ст. 7.1 Федерального закона «О некоммерческих организациях» от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ (в редакции ФЗ № 88-ФЗ от 19.05.2010)[19]. Согласно упомянутой дефиниции, госкорпорацией признается не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная Российской Федерацией на основе имущественного взноса и созданная для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций. Это определение почти дословно соответствует определению учреждения в п. 1 ст. 120 ГК, согласно которому учреждением признается некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера.

Главную особенность статуса упомянутых юридических лиц составляет то обстоятельство, что каждая госкорпорация создается на основании специального федерального закона, а потому, в отличие от всех других юридических лиц, не имеет учредительных документов.

Имущество, переданное госкорпорации Российской Федерацией безвозмездно или на чрезвычайно льготных условиях, становится собственностью госкорпорации, т. е. является частной, а не государственной (федеральной) собственностью (в данном случае – приватизируется). При этом для госкорпораций законом устанавливаются правила целевого использования имущества, находящегося в их ведении (п. 2 ст. 7.1 Федерального закона «О некоммерческих организациях» и п. 1 ст. 296 ГК).

Источниками формирования имущества госкорпорации могут являться также и регулярные и/или единовременные поступления (взносы) от юридических лиц, для которых обязанность осуществлять эти взносы определена федеральным законом.

Федеральные законы, предусматривающие создание той или иной госкорпорации, как правило, предусматривают также и требования к формированию уставного капитала, определяющему минимальный размер имущества госкорпорации, гарантирующего удовлетворения возможных требований ее кредиторов.

В контексте рассматриваемых вопросов правового обеспечения управления государственной собственностью следует также назвать государственную казну. Анализ действующего законодательства (Бюджетный кодекс РФ[20], Налоговый кодекс РФ[21], Гражданский кодекс РФ[22]) свидетельствует о том, что, при широком использовании термина «казна» в нормативных актах, в нашей стране упомянутый институт необходимым набором признаков самостоятельного субъекта права не обладает.

Согласно же п.п. «е» п. 9 положения «О Федеральном казначействе Российской Федерации», утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 1 декабря 2004 г. № 703, Федеральное казначейство осуществляет управление доходами и расходами бюджета Российской Федерации в рублях и в иностранной валюте; распоряжается средствами, числящимися на соответствующих счетах в банках и иных финансово-кредитных учреждениях (за исключением средств государственных (федеральных) внебюджетных фондов и внебюджетных (федеральных) средств), а также осуществляет операции с этими средствами.

Российская Федерация посредством органов казначейства определяет круг доходов, которые могут зачисляться в бюджеты ее субъектов. Одновременно Российская Федерация ответственна за неплатежеспособность последних. В свою очередь, и субъекты РФ, передавая или изымая имущество у муниципальных образований, ответственны за долги подчиненных административных образований. Иными словами, субъекты более высокого уровня должны отвечать за долги нижестоящих субъектов.

Принцип ответственности по обязательствам одного субъекта государственной (муниципальной) собственности имуществом другого предполагает, что все государственное (муниципальное) имущество должно быть предметом для взыскания кредиторов.

Все отмеченное указывает на то, что казна является эффективным инструментом управления государственной и муниципальной собственностью.

Правовую основу управления лесным и водным фондами составляет ряд специальных федеральных законов (Лесной[23] и Водный[24] кодексы РФ, а также Гражданский кодекс РФ).

В соответствии с упомянутыми и иными нормативными актами, владение, пользование и распоряжение лесным и водным фондами отнесено к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. К ведению Российской Федерации упомянутыми нормативными актами относятся: определение основных направлений государственной политики в области лесного и водного хозяйств; определение порядка организации и деятельности органов управления лесным и водным фондами; установление порядка распределения лесов и водных ресурсов по группам и категориям защитности; назначение системы платежей за пользование лесным и водным фондами и т. д.

В ведение субъектов Федерации законодательством относятся: разработка региональных программ по развитию лесного и водного хозяйств; участие в совершенствовании лесного и водного законодательства; распоряжение совместно с Российской Федерацией лесным и водным фондами; экологическое воспитание и образование населения с обеспечением его необходимой природозащитной информацией и т. п.

Государственное управление упомянутыми фондами осуществляется органами общей и специальной компетенции[25].

В свою очередь, государственный контроль над соблюдением порядка установления размеров и границ, а также режима хозяйственной и иной деятельности в пределах лесного хозяйства, водоохранных зон и прибрежных защитных полос законодательством возложен на органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, территориальные органы управления, использования и охраны водного и лесного фондов.

Система природоресурсного и земельного законодательства Российской Федерации состоит из общепризнанных норм и принципов международного права и международных договоров Российской Федерации; Конституции РФ[26]; нормативных многосторонних и двусторонних договоров, заключаемых между Российской Федерацией и органами государственной власти субъектов РФ; федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации; подзаконных нормативных актов, включающих в себя Указы Президента РФ, постановления Правительства Российской Федерации, ведомственные нормативные акты и нормативные акты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления.

Соотношение природоресурсного и земельного права обусловлено неразрывной связью поверхностного слоя земли со многими другими природными ресурсами. Земля, в соответствии со ст. 9 Конституции РФ, является одним из природных ресурсов. На этом основании земельные отношения зачастую объединяют с другими ресурсными отношениями и включают в предмет экологического права (права окружающей среды). Между тем, отношения по использованию земель и отношения по использованию иных природных ресурсов имеют принципиальные отличия, не позволяющие устанавливать для них единый правовой режим.

Упомянутым законодательством природные и земельные ресурсы рассматриваются как основа жизнедеятельности граждан страны, и поэтому вопросы владения, пользования и распоряжения этими ресурсами правомерно отнесены к совместной компетенции Российской Федерации и тех субъектов Российской Федерации, на территории которых находятся соответствующие ресурсы.

Отдельные объекты, содержащие природные ресурсы, имеют особую специфику, поэтому предмет соглашения по поводу их разведки и добычи определяется федеральным законодательством.

Соглашения, связанные с использованием участков недр, расположенных на континентальном шельфе или в пределах исключительной экономической зоны РФ, утверждаются Федеральным Законом от 30.12.1995 № 225-ФЗ «О соглашениях о разделе продукции»[27]. Никакие другие отрасли российского права подобных нормативных правовых актов не содержат.