Дмитрий Сиваков - Водное право России и зарубежных государств

Таким образом, принципы водного права не ориентированы на всецело коммерческий характер водных отношений, ибо последнее было бы гибельным для российского водного фонда.

«Сердцевиной» водного законодательства является ВК РФ.

В главе 1 «Общие положения» дана характеристика водных правоотношений: раскрываются основные принципы, основные понятия и система водного законодательства, классифицируются водные объекты и дан круг участников водных отношений.

В главе 2 «Право собственности и иные права на водные объекты» закрепляется преимущественно федеральная собственность на водные объекты, а также многообразие форм собственности на пруды и обводненные карьеры. Пруды и обводненные карьеры, расположенные в границах земельного участка, принадлежащего на праве собственности субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию, физическому лицу, юридическому лицу, находятся соответственно в собственности субъекта Российской Федерации, муниципального образования, физического лица, юридического лица и отчуждаются вместе с земельным участком. Особое внимание уделено принудительному порядку прекращения права водопользования.

В главе 3 «Договор водопользования. Решение о предоставлении водного объекта в пользование» регламентируются договорные отношения и плата за пользование водными объектами. Предусматривается также преимущественное право добросовестного водопользователя на заключение договора на новый срок. Однако не уточняется, какие именно органы и в каких случаях выступают от лица государства. Допускается передача прав и обязанностей по договору водопользования от одного лица к другому, однако подробный механизм передачи законодателем не предусматривается. Для обеспечения обороны страны и безопасности государства водные объекты предоставляются на основании специального решения.

В главе 4 «Управление в области использования и охраны водных объектов» приведены полномочия органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления. Регламентируются также отдельные аспекты управления (мониторинг и реестр водных объектов, контроль и надзор за использованием и охраной водных объектов и т. д.). Важным новшеством нового ВК РФ является передача отдельных полномочий от федеральных органов государственной власти к органам государственной власти субъектов Российской Федерации; в этом случае предусматривается предоставление субъекту Федерации субвенции из федерального бюджета.

Новый ВК продолжает негодную традицию других природохозяйственных кодексов в том смысле, что не касается разделения полномочий в отношении водных ресурсов между управомоченными федеральными ведомствами. Между тем таких ведомств не одно, а несколько. Это не только Минприроды России (с его Росводресурсами и Росприроднадзором), но и Роспотребнадзор (включая Санитарно-Эпидемиологическую службу), Росрыболовство, Министерство сельского хозяйства, Министерство транспорта, Министерство обороны и др. ВК даже не упоминает об их существовании. Тем самым оставляет Правительству РФ разобраться кто, за что отвечает и какими правами пользуется.

Вряд ли эта традиция заслуживает уважения. Ее надо преодолевать, и Водный кодекс – это тот документ, в котором уместно произвести разграничение полномочий.

В главе 5 «Водопользование» указываются основные требования к использованию водных объектов, регламентируются ограничение и приостановление разрешенного водопользования. Приводится широкий перечень различных целей водопользования: от питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения до обеспечения пожарной безопасности. В отличие от прежнего ВК РФ 1995 г. ничего не говорится о преимущественном использовании в целях рыбного хозяйства таких водных объектов, которые имеют важное значение для сохранения, воспроизводства и добычи рыбных ресурсов. Причина перемены позиции законодателя не нашла официального оглашения.

В главе 6 «Охрана водных объектов» наряду с общими положениями по охране водных объектов предусматриваются особые требования по некоторым специфичным видам водных объектов (болота, ледники и снежники), а также в связи с определенными видами хозяйственной деятельности (при выработке электроэнергии, строительстве водохозяйственных систем и т. д.). В ВК РФ весьма подробно определен правовой режим и ширина водоохранных зон и их прибрежных защитных полос. Ранее эти детали предусматривались лишь на уровне подзаконных нормативных актов. (При этом жесткие требования, исходящие от федерального правительства, нередко смягчались под воздействием субъектов РФ.)

И наконец, в гл. 7 «Ответственность за нарушение водного законодательства» предусматривается уголовная и административная ответственность за нарушение водного законодательства, а также возмещение виновными лицами вреда по методикам исчисления, утвержденным Правительством Российской Федерации.

Водные отношения регулируются также иными федеральными законами: «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации» 1998 г., «О безопасности гидротехнических сооружений» 1997 г., «Об охране озера Байкал» 1999 г., которые были приняты после издания ВК РФ 1995 г. В настоящее время их толкование и применение следует согласовать с положениями нового ВК РФ 2006 г. Кроме того, согласно Закону «О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации», предусматриваются изменения в законах «Об охране озера Байкал», «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов». Таким образом, обновление водного законодательства затронуло и смежное законодательство о водных биоресурсах.

Принятие нового ВК РФ требует обновления законов субъектов РФ. Только на этой основе можно обеспечить устойчивость и «прозрачность» договорных и всяких иных отношений в области водопользования, благоприятные для всех заинтересованных сторон.

Действующее водное законодательство субъектов РФ было разработано в 90-е гг., как правило, в условиях действия ВК РФ 1995 г. При этом в национальных республиках законодатель также прибегает к форме Водного кодекса. Например, до сих пор действует Водный кодекс Республики Башкортостан от 13 июля 1993 г. № ВС-18/17[28], который, как видно из даты принятия, «старше» ВК РФ 1995 г. и ВК РФ 2006 г. Кроме того, в ряде областей и краев были приняты и действуют законы, регламентирующие лишь некоторые стороны водных и смежных с ними отношений: питьевое водоснабжение, мелиорация, защитные дамбы, водные платежи, полномочия региональной администрации в области водного хозяйства. Подчас принимались законы по отдельным крупным водным объектам. Таков, например, Закон Волгоградской области от 28 февраля 2000 № 379-ОД «Об охране озера Эльтон»[29]. Такой подход представляется более рациональным, так как у законодателя отпадает трудная задача охватить своим регулированием все проблемы водопользования.

После принятия ВК РФ 2006 г. регионы не оставили свою законодательную деятельность. В число новых законов входят, например. такие: Закон Санкт-Петербурга от 15 февраля 2007 г. № 6013 «О разграничении полномочий органов государственной власти Санкт-Петербурга в области водных отношений на территории Санкт-Петербурга»; Закон Московской области от 11 января 2007 г. № 5/2007-03 «О регулировании водных отношений на территории Московской области»[30]; Закон Тюменской области от 19 декабря 2006 г. № 523 «О регулировании водных отношений в Тюменской области»[31]. В целом данные законы отличаются строгим соответствием (вплоть до буквального воспроизводства) нормам ВК РФ 2006 г. Однако положения региональных законов не всегда учитывают природную и водохозяйственную специфику того или иного региона.

Согласно ст. 2 ВК РФ, водное законодательство понимается лишь в виде законов, что соответствует устоявшимся в правовой теории представлениям. В свою очередь, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, подзаконные акты министерств и ведомств в понятие водного законодательства не входят. Однако на долю подзаконных актов выпадает решение многих вопросов из области водных правоотношений. Ведь ВК РФ 2006 г. разработан таким образом, что по целому ряду вопросов необходимо принятие подзаконных нормативных актов, что позволит довести до конца договорные и разрешительные механизмы правового регулирования.

На водные отношения распространяются указы Президента РФ: от 1 апреля 1996 г. № 440 «О концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию»[32]; от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»[33]; от 20 мая 2004 г. № 649 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти»[34]. Приведенные подзаконные акты касаются не только водных ресурсов и водного хозяйства. Тем не менее они, безусловно, отражаются на водных отношениях. К числу таких подзаконных актов относится также постановление Правительства РФ от 16 июня 2004 г. № 284 «Об утверждении Положения о Федеральном агентстве водных ресурсов»[35].