Сергей Кашкин - Право Европейского Союза

Кроме основного текста учредительные документы Европейского Союза имеют структурно обособленные разделы, приложенные к ним в виде протоколов.

В протоколы к учредительным документам чаще всего включаются нормы специального или переходного характера, которые государства-члены посчитали целесообразным отделить от основных положений, чтобы не перегружать последние. Так как к учредительным договорам Союза не разрешаются односторонние оговорки государств-членов, то исключения и изъятия для некоторых из них также оформлены протоколами.

Всего ныне действуют 36 протоколов, приложенных к учредительным документам в разное время (например, Ниццкий договор 2001 г. приложил четыре новых и отменил три ранее действовавших протокола).

Наибольшее число протоколов приложено к Договору об учреждении Европейского сообщества (Договору о ЕС) 1957 г. — двадцать пять. Существуют также совместные протоколы, приложенные к двум или сразу ко всем учредительным договорам.

С точки зрения предмета и содержания протоколы к учредительным документам можно разделить на четыре группы.

1. Протоколы, содержащие организационные положения, например:

— Протокол «Об уставе Европейского инвестиционного банка» (приложен в 1957 г. к Договору о ЕС);

— Протокол «Об уставе Европейской системы центральных банков и Европейского центрального банка» (приложен в 1992 г. к Договору о ЕС);

— Протокол «О статуте Суда» (приложен в 2001 г. к Договору о ЕС, Договору о Евратоме и Договору о Европейском Союзе);

— Протокол «Обустановлении местонахождений институтов, некоторых органов и служб Европейских сообществ» (приложен в 1997 г. ко всем учредительным договорам);

— Протокол «О роли национальных парламентов в Европейском Союзе» (приложен в 1997 г. ко всем учредительным договорам).

2. Протоколы, содержащие специальные положения, например:

— Протокол «О привилегиях и иммунитетах Европейских сообществ» (1965 г.)[32];

— Протокол «Об особом режиме, применяемом к Гренландии» (приложен в 1985 г. к Договору о ЕС);

— Протокол «О критериях сближения, указанных в статье 121 Договора об учреждении Европейского сообщества» (приложен в 1992 г. к Договору о ЕС);

— Протокол «Об интеграции Шенгенских достижений в рамки Европейского Союза» (приложен в 1997 г. к Договору о ЕС и Договору о Европейском Союзе);

— Протокол «О применении принципов субсидиарности и пропорциональности» (приложен в 1997 г. к Договору о ЕС);

— Протокол «О праве на убежище для граждан государств — членов Европейского Союза» (приложен в 1997 г. к Договору о ЕС);

— Протокол «О защите и благополучии животных» (приложен в 1997 г. к Договору о ЕС).

3. Протоколы, содержащие переходные положения, например:

— Протокол «О расширении Европейского Союза» (приложен в 2001 г. ко всем учредительными договорам);

— Протокол «О финансовых последствиях истечения Договора о ЕОУС и о Фонде по исследованию угля и стали» (приложен в 2001 г. к Договору о ЕС).

4. Протоколы, содержащие изъятия и исключения для отдельных государств-членов, например:

— Протокол «О некоторых положениях, относящихся к Соединенному Королевству Великобритании и Северной Ирландии» и Протокол «О некоторых положениях, относящихся к Дании» (приложены в 1992 г. к Договору о ЕС; на основании данных протоколов Великобритания и Дания уполномочены, в частности, не переходить на единую валюту евро);

— Протокол «О применении некоторых аспектов статьи 14 Договора об учреждении Европейского сообщества к Великобритании и Дании» (приложен в 1997 г. к Договору о ЕС и Договору о Европейском Союзе; согласно Протоколу названные страны сохраняют право осуществлять контроль на границах с остальными государствами — членами Союза)[33].

Кроме протоколов при подписании учредительных договоров или при внесении в них поправок государства-члены составляют декларации, отражающие их позицию по тому или иному вопросу. В отличие от протоколов, декларации не содержат норм права и не имеют обязательной юридической силы. В то же время они могут использоваться при толковании нормативных положений и иметь важное политическое значение, например Декларация «О будущем Союза»[34].

Договор между Бельгией, Данией, Германией, Грецией, Испанией, Францией, Ирландией, Италией, Люксембургом, Нидерландами, Австрией, Португалией, Финляндией, Швецией, Соединенным Королевством (государствами — членами Европейского Союза) и Чехией, Эстонией, Кипром, Латвией, Литвой, Венгрией, Мальтой, Польшей, Словенией и Словакией относительно присоединения Чехии, Эстонии, Кипра, Латвии, Литвы, Венгрии, Мальты, Польши, Словении и Словакии к Европейскому Союзу (далее — Договор о присоединении) был подписан в Афинах 16 апреля 2003 г.

Договор о присоединении 2003 г. оформил так называемую первую волну современного расширения Европейского Союза. В соответствии с ним к Союзу присоединяются 10 из 13 государств-кандидатов, обозначенных в Ниццком договоре 2001 г.

Ниццкий договор, лейтмотивом которого являлась подготовка Европейского Союза к расширению, вступил в силу за два с половиной месяца до подписания Афинского договора, 1 февраля 2003 г. Учитывая, что именно Ниццкий договор в своих положениях обозначил дату первой волны расширения Союза, можно говорить о том, что Договор о присоединении 2003 г. представляет собой логическое продолжение реформ, начатых в Ницце.

Более того, Договор о присоединении является результатом почти десятилетней подготовки к небывалому по масштабу присоединению к Европейским сообществам и Европейскому Союзу сразу 10 стран Центральной, Восточной и Южной Европы, а также Кипра, территориально расположенного за пределами европейского континента.

Важнейшей частью Договора о присоединении, общий объем которого чуть менее 2500 страниц, является Акт относительно условий присоединения и изменений договоров, на которых основывается Европейский Союз. Кроме того, составной частью Договора о присоединении 2003 г. являются 18 приложений, 10 протоколов, Заключительный акт, 44 декларации и Обмен письмами.

Акт относительно условий присоединения в ст. 1 подразделяет стороны Договора на существующие государства-члены Союза и новые государства — члены Союза. В соответствии с ним 10 новых государств-членов присоединились ко всем учредительным договорам Европейского Союза и признали действующими на своей территории все акты, принятые институтами Союза, включая решения Суда Европейских сообществ (ст. 2).

На новые государства-члены в полном объеме распространяются положения Шенгенских соглашений (ст. 3), а также всех актов, составляющих сегодня.

Таким образом, Литва и Польша окончательно закрыли границы для свободного транзита граждан России через свою территорию по автомобильным и железным дорогам, связывающим Калининградскую область и другие субъекты Российской Федерации. Учитывая это обстоятельство, к Договору была приложена Декларация о транзите лиц между Калининградской областью и остальной частью Российской Федерации, которая определила создание специального упрощенного режима для целей такого транзита.

Проблема обеспечения свободы передвижения лиц в новых границах Сообщества стала одной из ключевых на современном этапе расширения, хотя она и была вынесена за пределы основной части Договора 2003 г. и Акта относительно условий присоединения. Этому вопросу посвящены 11 из 44 деклараций, приложенных к Договору.

В соответствии с актом новые государства-члены становятся сторонами всех соглашений, заключенных Союзом с третьими странами и международными организациями, в том числе и Соглашения о партнерстве и сотрудничестве с Российской Федерацией 1994 г. Присоединение новых государств-членов оформлено специальным протоколом к нему.

Новые государства-члены участвуют в экономическом и валютном союзе, созданном существующими государствами-членами, в качестве государств-членов с изъятием (ст. 4 Договора о присоединении). В этой связи необходимо признать ошибочным мнение, бытующее в средствах массовой информации, о том, что с присоединением к Союзу национальные валюты новых государств-членов заменяются евро.

Акт относительно условий присоединения пересмотрел численный состав институтов и других органов Союза, с учетом квот новых государств-членов, содержавшихся в Протоколе о расширении, приложенном к Ниццкому договору. Сам Протокол утратил свое значение, так как наиболее существенные его положения воплощаются в жизнь Договором 2003 г.