Оксана Филипчук - Управление структурой доходов федерального бюджета Российской Федерации

Бюджетный механизм служит важным инструментом долгосрочной структурной бюджетной политики. Он используется для проведения крупных структурных сдвигов: для более быстрого развития наукоемких производств, прогрессивных научно-технических перемен в национальном хозяйстве, подъема отстающих в экономическом отношении регионов. Возросшая регулирующая роль бюджета дала основание рассматривать его как средство достижения экономической стабильности, выполняющего функции встроенного бюджетного стабилизатора. Такое назначение бюджетного механизма во многом зависит от направленности государственных расходов источников, а в первую очередь – характера формирования его доходной части.

Грамотная бюджетная политика – одно из главных условий получения Россией высокого инвестиционного рейтинга, как одного из главных условий устойчивого экономического роста[24]. Проведение эффективной бюджетной политики является условием повышения инвестиционной привлекательности России. Государство с быстрорастущей экономикой как Россия имеет в своем распоряжении арсенал геоэкономических инструментов для того, чтобы иметь возможность конкурировать с экономиками других стран на мировом рынке. Для достижения значимых результатов необходимо научиться качественно использовать имеющиеся инструменты, но для Российской Федерации эта задача осложняется давлением извне. Доказательством этого служит тот факт, что на протяжении нескольких последних десятилетий Россия, как и многие другие страны, столкнулась с политическим давлением со стороны иностранных правительств и международных организаций. От страны часто небезуспешно требовали и требуют отказаться от использования геоэкономических инструментов, защищающих собственное экономическое пространство. Речь идет о таких решениях, как допуск иностранных компаний к стратегическим активам и месторождениям полезных ископаемых; завышение курса национальной валюты; чрезмерное ограничение бюджетных расходов, невыгодные условия (в частности, ставки таможенных пошлин), которые ставились перед Российской Федерацией для вступления в ВТО на протяжении длительного времени, и так далее. «Возникает обсуждаемая многими политическими силами дилемма: или подчиниться навязанной нам Западом форме интеграции, или попытаться собственными силами создать диверсифицированную, конкурентоспособную на мировых рынках экономику. При этом на международной арене Россия будет испытывать сильное давление не только со стороны Запада, но в перспективе и стран-ОПЕК»[25].

Практика показала – такая политика выгодна государствам с более конкурентоспособными экономиками, имеющими возможность защитить собственный рынок. Многие же «испытуемые» понесли тяжелейшие экономические потери. Их экономический, а зачастую и политический суверенитет был ограничен де-юре международным контролем, а де-факто – оказался в распоряжении узкого круга влиятельнейших стран. Страна, чей бюджет контролировало бы «международное сообщество», вряд ли способна претендовать на экономический суверенитет и экономическое лидерство[26]. Подлинный успех в экономической политике возможен лишь для тех государств, которые обладают не формальным, юридическим, а реальным экономическим суверенитетом.

Целью геоэкономической борьбы является завоевание или сохранение желаемой роли в мировой экономике. И спорная протекционная система является в таком случае единственным средством для поднятия отставших стран до уровня опередивших их наций, в особенности учитывая последствия мирового экономического кризиса 2008 г.[27] Таким образом, увязывается необходимость использования защитных мер с уровнем экономического развития страны и рекомендуется открывать свои рынки лишь при условии достижения сопоставимого с конкурентами уровня развития. Достичь его возможно лишь под защитой государства. С другой стороны, протекционистские меры препятствует развитию мировой экономики[28].

Даже обладание значительным конкурентным преимуществом не позволяет отдельной стране в одностороннем порядке открывать собственную экономику без последствий постепенного размывания этого преимущества со стороны конкурентов. Поведение Китайской Народной Республики служит лучшим подтверждением этого вывода (пример их вступления в ВТО), поэтому бюджетная политика России должна вестись не только с точки зрения согласованности с мировым сообществом и внешнеэкономической политикой, но и в гармоничной совокупности с денежно-кредитной, налоговой и таможенной политикой государства.

Сочетание контроля над внешними и внутренними факторами, влияющими на ведение бюджетной политики обусловливает соблюдение баланса и устойчивости бюджетной политики, как следствие и экономического роста. Внутренние факторы могут быть представлены недостатками устройства системы, следовательно – необходимостью реформирования финансовой системы согласно современным мировым требованиям, где первостепенное место занимает бюджетная система страны. Ее совершенствование напрямую взаимодействует с дальнейшим экономическим ростом экономики государства. Доходы бюджетной системы должны быть рационально распределены на затраты с условием дальнейшего соблюдения баланса бюджета и возможностью получения экономического роста.

С середины 2000-х годов в Российской Федерации, а многим ранее в странах – членах Организации экономического сотрудничества и развития[29] для совершенствования бюджетной системы страны и поддержания экономического роста реализовывался методологический подход к планированию и исполнению государственного бюджета и местных бюджетов, так называемое – бюджетирование, ориентированное на результат (БОР)[30].

Целью данной реформы было переориентировать бюджетирование на результаты от затрат. Так, с традиционного сосредоточения на затратах бюджета предлагалось сосредоточиться на результатах, полученных от бюджетных затрат. Основной задачей была – интеграция системы управления целями и результатами деятельности министерств, ведомств и других государственных и муниципальных организаций в бюджетный процесс. Таким образом, система БОР отражает принципиальное изменение в управлении бюджетом, она делает модель управления более децентрализованной. Страны со средним мировым достатком проводили реформу бюджетной системы поэтапно по следующим направлениям:

1. Более четко и ясно определялись цели правительственных программ.

2. Создание новой подотчетности, связанной непосредственно с результатами деятельности государственных программ и затрат на них.

3. Необходимость применения информационных технологий, фискального менеджмента для контроля результатов.

4. Применение новых информационных технологий требует от госструктур возможности зафиксировать полную стоимость программ и мероприятий таким образом, чтобы они были связаны с показателями эффективности, т. е. чтобы можно было судить об эффективности каждой программы.

В совершенствовании инновационного подхода они руководствовались следующими принципами (five Ds[31]):

1) деконцентрации – передача полномочий в рамках отдельного органа или уровня власти на нижние этажи управления для повышения эффективности всей системы;

2) децентрализации – реорганизация протекающих внутри системы процессов, при которой часть процессов переводятся на более низкий уровень иерархии;

3) делегирования – процесс передачи части функций руководствующего органа другим управляющим органам для достижения конкретных целей;

4) передачи прав;

5) лишения прав.

Основные подходы к БОР сочетают в себе поэтапность, направленность внедрения и руководство названными принципами, согласно данным Центра исследования бюджетных отношений (ЦИБО) (рис. 3).

ЦИБО Российской Федерации вел активную работу по изучению лучшей международной, федеральной и региональной практики БОР, в ходе чего разработал комплексную методологию перехода от управления затратами к управлению результатами для органов государственной власти и органов местного самоуправления в России:

– формирование структуры целей и задач органов власти;

– разработка модели организации бюджетирования с учетом специфики структуры органов власти и бюджетного процесса;

– разработка комплекса нормативных правовых актов и планов внедрения инструментов БОР (докладов о результатах и основных направлениях деятельности, целевых программ, реестра расходных обязательств и т. д.);