Коллектив авторов - Институциональные изменения в экономике российских регионов

В группе регионов с наименьшими льготами по земельному налогу, в которую входят такие субъекты РФ, как Республика Ингушетия, Чукотский автономный округ, Чеченская и Кабардино-Балкарская республики, Республика Северная Осетия – Алания, Республика Адыгея, Курганская область, Псковская область, Карачаево-Черкесская Республика, Ненецкий автономный округ, суммарный объем льгот по земельному налогу составил 83,1 млн рублей, или 0,174 % от общих льгот по данному налогу в стране.

Практика показывает, что регионы идут на такое достаточно существенное сокращение поступлений от налогов в бюджет из-за налоговых льгот, так как во многих случаях это оказывается экономически эффективным. Так, например, в Кировской области, по подсчетам специалистов, в 2010 г. один рубль государственной поддержки, в том числе в виде налоговых льгот, обеспечил прирост налоговых поступлений в 2,17 рубля, а в первой половине 2011 г. – 3,95 рубля. В Пермском крае, по данным регионального Министерства промышленности, за период с 2006 по 2011 г. вследствие применения налоговых льгот на прибыль бюджет региона недополучил 35,3 млрд рублей, но при этом инвестиции за этот период только крупных и средних предприятий края составили 171,2 млрд рублей, что свидетельствует о том, что используемые льготы приносят эффект[118].

Следует отметить, что субъекты РФ неоднократно поднимали вопрос о компенсации выпадающих доходов. В Бюджетном послании Президента России на 2010–2012 гг.[119] указано на необходимость разработки механизма компенсации региональным и местным бюджетам выпадающих доходов. Но речь при этом должна идти в первую очередь о тех льготах, которые установлены на федеральном уровне. Но механизм компенсации на настоящий момент все еще не разработан. Более того, в последнее время все чаще поднимается вопрос об отмене налоговых льгот. В «Основных направлениях налоговой политики Российской Федерации на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов» было предусмотрено проведение работы по сокращению установленных на федеральном уровне льгот по региональным и местным налогам[120]. Позже в Бюджетном послании Президента РФ на 2012–2014 годы было указано, что необходимо провести инвентаризацию используемых в настоящее время льгот по региональным и местным налогам, которые установлены федеральным законодательством, а также оценку эффективности применяемых льгот. Причем в первую очередь следует проанализировать ситуацию с льготами по налогу на имущество организаций и по земельному налогу. Снижение или отмена этих льгот будет способствовать более справедливому распределению налоговых доходов между субъектами и муниципальными образованиями, а также повысит ответственность органов управления за принимаемые решения[121]. Однако понятно, что отмена существующих льгот должна осуществляться постепенно и при наличии достаточно веских причин.

Следует отметить также, что полная отмена всех льгот невозможна, так как многие из них просто необходимы, например, для стимулирования роста налогооблагаемой базы и обеспечения в итоге роста налоговых поступлений в бюджеты. Более того, можно ожидать и появления новых преференций для реализации тех или иных целей и задач. Поэтому требуется пересмотр перечня налоговых льгот и изъятий, которые предоставляются законодательством.

Предоставление налоговых льгот, как мы уже отмечали выше, приводит к снижению региональных налогов и фактически уменьшает региональный бюджет. Поэтому все льготы по налогообложению оправданы лишь в том случае, если инвестиции в региональную экономику и повышение деловой активности дают результаты, перекрывающие потери от введения тех или иных преференций. Другими словами, речь идет об эффективности поддержки инвесторов и предоставляемых им льгот и об оценке экономического эффекта этих льгот.

Следует отметить, что в последние годы власти во многих регионах озабочены проблемой эффективности применения налоговых льгот, которая приобретает все большую остроту, что объясняется большим объемом выпадающих доходов бюджетов регионов от применения этих льгот, о чем мы говорили выше. Во многих субъектах Российской Федерации в настоящее время работа по анализу эффективности применения налоговых льгот и по оценке этой эффективности идет достаточно активно – приняты региональные законы и другие нормативные документы, регламентирующие процесс оценки, разработаны и утверждены региональные методики оценки эффективности.

Согласно данным, полученным по результатам проведенных Минфином РФ в 2010, 2011, 2012 гг. мониторингов финансового положения и качества управления финансами субъектов РФ и муниципальных образований, итоги ежегодной оценки эффективности предоставляемых либо планируемых к предоставлению налоговых льгот в 2009 г. были в 53 регионах и не были в 30 субъектах РФ, в 2010 г.: были – в 53, не были – в 20, а в 2011 г. лишь 8 регионов – субъектов РФ не проводили такую оценку. Данные представлены в табл. 2.3.

Таблица 2.3. Оценка эффективности налоговых льгот в субъектах РФ[122]

Продолжение табл. 2.3

Окончание табл. 2.3

Таким образом, в настоящее время подавляющее большинство субъектов РФ проводит оценку эффективности налоговых льгот в соответствии с утвержденным в регионах порядком.

Однако следует отметить, что даже в тех регионах, где имеется соответствующее законодательно-нормативное обеспечение организации оценки эффективности налоговых льгот, и разработанные документы, и даже сама оценка имеет в ряде случаев чисто формальный характер, а методики оценки существенно различаются в разных регионах. Например, в Республике Алтай утвержден порядок оценки эффективности действующих или планируемых налоговых льгот разным отдельным категориям налогоплательщиков[123]. В Приморском крае утверждена методика оценки эффективности налоговых льгот как по отдельным категориям налогоплательщиков, так и по видам экономической деятельности и видам налогов[124]. Это происходит от того, что регионы разрабатывают методики оценки эффективности налоговых льгот самостоятельно, так как работа по анализу эффективности применения льгот, по выработке критериев и методов оценки ведется только в регионах – субъектах РФ, тогда как уже давно поднимается вопрос о создании единой методики оценки эффективности налоговых льгот.

План мероприятий по реализации в 2010 г. Программы Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 г. включал в качестве одной из задач разработку (со сроком исполнения – 4-й квартал 2010 г.) проекта федерального закона, вносящего изменения в Налоговый кодекс РФ в части определения порядка и оценки эффективности предоставления налоговых льгот, а также оптимизации льгот по региональным и местным налогам[125]. Однако этого сделано не было.

Тем не менее единая методика необходима. Она может быть разработана на основе анализа имеющихся в регионах методик с последующим утверждением на федеральном уровне и будет обязательной для всех регионов не только при проведении собственно оценки, но и при решении вопросов введения, продления или отмены льгот. В настоящее время проект такой методики разрабатывается в Минэкономразвития России. Методика будет учитывать не только выпадающие доходы, но и создание необходимых условий для инвесторов и притока инвестиций и оценку результатов реализации полученных преимуществ налогоплательщиками, получившими льготы[126].

Как мы уже отмечали, оценка эффективности налоговых льгот необходима при введении новых льгот, при отмене или пересмотре существующих, при совершенствовании правил предоставления льгот и др. Понять, от каких льгот можно отказаться, а какие необходимы, можно как на основе оценки эффективности применения льгот, так и в ходе мониторинга их использования. Наряду с оценкой эффективности налоговых льгот, которая проводится, как правило, один раз в год, либо при возникновении какой-либо необходимости некоторые регионы осуществляют дополнительно и мониторинг льгот в ходе их использования. Такой мониторинг проводится, например, в Ярославской области. Мониторинг использования налоговых льгот, которые установлены законодательными актами области, осуществляется ежеквартально. Сведения для проведения мониторинга предоставляются организациями Ярославской области, пользующимися льготами.

Кроме того, на основе анализа эффективности налоговых льгот производится периодический пересмотр как самих применяемых льгот, так и условий их предоставления, О том, что такой периодический пересмотр необходим, свидетельствует, например, анализ льгот, предоставленных в 2006–2011 гг. в Пермском крае, который показал, что хотя за этот период бюджет региона вследствие применения налоговых льгот на прибыль недополучил 35,3 млрд рублей, не все из этих льгот приводили к росту инвестиций в экономику края, так как действовал заявительный характер их получения. Это, в свою очередь, способствовало расширению круга пользующихся льготами и существенно снижало налоговые поступления в бюджет региона. С целью совершенствования норм по предоставлению налоговых льгот подготовлены изменения в региональное законодательство, согласно которым льготы по налогу на прибыль будут предоставляться только предприятиям и организациям, использующим сэкономленные средства для дальнейших инвестиций в развитие производства[127].