Лада Брагинская - Государственный долг: анализ системы управления и оценка ее эффективности

Обеспечение прозрачности сделок по урегулированию задолженности. Имеющаяся система отчетности о государственном долге отличается высокой степенью закрытости, прежде всего для участников финансовых рынков – потенциальных инвесторов с точки зрения объема доступной для них информации о наиболее важных аспектах политики и операций по управлению долгом. Между тем, прозрачность режима принятия решений, четкость правил и процедур осуществления операций по управлению государственным долгом способствуют укреплению доверия кредиторов и инвесторов к долговым обязательствам государства. Это, в свою очередь, повышает эффективность проводимых операций по управлению государственными долговыми обязательствами и в долгосрочной перспективе может привести к снижению стоимости обслуживания государственного долга. В течение 2003–2006 годов значительно повышена степень раскрытия информации об операциях Министерства финансов России на внутреннем рынке государственных ценных бумаг, государственном внутреннем долге, выраженном в государственных ценных бумагах и нормативной базе, регулирующей осуществление внутренних заимствований. Все данные размещены на официальном сайте Министерства финансов в сети Интернет.

В данной связи в Бюджетный кодекс целесообразно внести поправки, обязывающие Министерство финансов регулярно публиковать основную информацию о состоянии государственного долга Российской Федерации.

Должны быть разработаны законодательные поправки в Бюджетный кодекс, ограничивающие применение непрозрачных схем по зачету налогов и других недоимок платежеспособным корпоративным структурам за погашение внешнего долга или наращивание зарубежных активов (выкуп долга, экспортные поставки в счет погашения долга или в счет государственного кредитования). Размеры такого кредитования не учитываются официально утверждаемыми в законе о федеральном бюджете параметрами государственного кредитования стран дальнего и ближнего зарубежья. Все это ослабляет складывающийся в последнее время механизм управления кредитной политикой, снижает роль Программы предоставляемых Российской Федерацией государственных кредитов иностранным государствам.

Осуществление институциональных преобразований системы управления внешним долгом. Эту проблему нельзя решить, создав независимое агентство по управлению государственным долгом. Объединение сложных и многогранных задач управления госдолгом в единый комплекс требует серьезного усиления взаимодействия всех институтов, связанных с этими вопросами: Министерства финансов Российской Федерации, Министерства экономического развития и торговли (МЭРТ), Внешэкономбанка (ВЭБ), Банка России, Федерального Собрания, Счетной палаты. Необходимо также восстановить деятельность правительственной Комиссии по управлению внешним долгом и зарубежными активами, которая в последние годы практически не работала, фактически передав свои полномочия Министерству финансов России.

Исходя из описанного выше, очевидна необходимость применения разнообразных способов управления государственным долгом, использования различных долговых инструментов и проведения операций с ними в целях решения поставленных задач и достижения целей управления. Кроме того, необходимо разработать метод оценки эффективности управленческих решений по долговым вопросам.

Повышение эффективности финансового контроля в сфере управления государственным долгом неразрывно связано с необходимостью формирования единой системы государственного финансового контроля. Данный вопрос становится вопросом принципиальным для всей системы государственного управления, так как эффективный и действенный государственный контроль является необходимым условием сильной власти, важнейшим фактором результативности государственного механизма, создает направления законодательной работы и условия ее совершенствования.

Несмотря на понимание этого вопроса как со стороны законодательной, так и исполнительной власти к настоящему времени государственный финансовый контроль в России как система не имеет ни официальной концепции построения и развития, ни достаточной правовой базы, необходимой для эффективной работы.

Отсутствие утвержденной Концепции управления долгом и надлежащего законодательного обеспечения государственного финансового контроля, в частности Федерального закона «О государственном финансовом контроле» не способствует улучшению реального состояния бюджетной и финансовой дисциплины в Российской Федерации. Крайне низкий уровень реализации результатов финансового контроля и рост числа преступлений, совершаемых в кредитно-финансовой сфере, стали представлять серьезную угрозу экономической безопасности страны. Такую же обеспокоенность уже в марте 2004 года высказала Государственная Дума в лице, как ее Председателя, так и Экспертного совета по проблемам законодательного обеспечения национальной безопасности при Председателе Государственной Думы Федерального собрания российской Федерации в своем обращении к Правительству.

Принятие новой редакции Закона «О Центральном банке Российской Федерации» расширило полномочия Счетной палаты в области контроля за банковской системой. Наряду с этим Счетная палата реализует права, предоставленные ей Законом «О Счетной палате Российской Федерации». Вместе с тем ряд предложений по совершенствованию законодательной базы еще не был реализован. Это касается поправок в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части наделения Счетной палаты полномочиями по рассмотрению дел об административных правонарушениях, выявленных по результатам контрольных мероприятий, а также поправок в Закон «О Счетной палате Российской Федерации» в части включения в планы и программы работ поручений Президента, наделения Счетной палаты правом на обращения в суд с исками о защите государственных интересов в случае их нарушения.

В целом приходится констатировать, что за время, прошедшее после формирования Счетной палаты, в законодательство Российской Федерации со стороны государственной власти не вносилось существенных изменений и дополнений, направленных на совершенствование государственного финансового контроля и, в том числе, направленных на совершенствование ее деятельности. При этом практика осуществления государственного финансового контроля и накопленный опыт, а также определяющаяся стратегия развития экономики и государства позволяют ставить вопрос о насущной необходимости внесения таких изменений и дополнений.