Лада Брагинская - Государственный долг: анализ системы управления и оценка ее эффективности

Управляющие долгом должны сообщать органам бюджетно-налогового регулирования о своей точке зрения на затраты и риски, сопряженные с потребностями правительства в финансировании и уровнями задолженности.

Только в тех случаях, когда это позволяет уровень финансового развития, следует разграничивать цели и ответственность в области управления долгом и в области денежно-кредитной политики, что в настоящее время для нашей страны представляется преждевременным.

Министерство финансов Российской Федерации должно обеспечивать проведение единой финансовой, бюджетной, налоговой и валютной политики в стране и координировать деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти. Однако в настоящее время в действующем законодательстве нет четкого определения процедур и механизмов взаимодействия и координации, функций и сопряженной с ними ответственности, а также обмена информацией между государственными органами, осуществляющими валютную, денежно-кредитную и долговую и бюджетную политику.

Таким образом, учитывая изложенное, становится очевидной необходимость разработки метода проведения оценки эффективности управления долгом в целях развития контроля как элемента системы управления.

Управление государственным долгом, в частности, осуществляется путем подготовки, принятия и исполнения решений, определяющих долговую политику. Так, Министерством финансов Российской Федерации были подготовлены и утверждены на заседаниях Правительства следующие документы:

• Основные направления политики Правительства Российской Федерации в сфере государственного долга на 2003–2005 годы и комплекс мер по ее реализации (2003);

• Долговая политика на 2006–2008 годы и результаты исполнения долговой стратегии на 2003–2005 годы (2005);

• Об основных направлениях политики в сфере государственных заимствований и управления государственным долгом Российской Федерации на 2007–2009 годы (2006).

В указанных документах подводились итоги выполнения целей и задач долговой политики за прошедший период, давалась оперативная оценка реализации долговой стратегии в текущем периоде, обозначились основные цели и задачи на среднесрочную перспективу.

Основными позициями, по которым подводятся итоги, являются следующие:

• операции Министерства финансов России на внутреннем рынке;

• операции Министерства финансов России на внешнем рынке;

• объем и структура государственного долга;

• предоставление и исполнение гарантий;

• мониторинг и заимствования субъектов Российской Федерации.

Текущая ситуация оценивалась по следующим позициям.

1. В части государственных внутренних заимствований:

• замещение внешнего долга внутренними заимствованиями; использование средств Стабилизационного фонда для погашения внешних долговых обязательств;

• сегментация рынка государственных внутренних заимствований путем создания отдельного сегмента для «пассивных» инвесторов рынка государственных сберегательных облигаций (ГСО) и снижение их доли на рынке государственных краткосрочных облигаций (ГКО) и облигайций федерального займа (ОФЗ);

• проведение новой аукционной политики Министерства финансов России, предусматривающей размещение крупных выпусков государственных облигаций фиксированной длины в заранее установленные даты и проведение аукционов по доразмещению государственных облигаций в условиях повышенного спроса на государственные облигации;

• проведение процентной политики, учитывающей изменение на российском и зарубежном финансовых рынках;

• заимствования субъектов Российской Федерации.

2. В части государственных внешних заимствований:

• задолженность перед Международным валютным фондом;

• задолженность перед членами Парижского клуба;

• задолженность перед кредиторами, не входящими в Парижский клуб;

• рынок российских еврооблигаций;

• заимствования субъектов Российской Федерации.

3. В части предоставления и исполнения государственных гарантий Российской Федерации:

• предоставление государственных гарантий в иностранной валюте;

• предоставление государственных гарантий на поддержку экспорта;

• предоставление гарантий в рублях на внутренние проекты.

Основные направления долговой политики на среднесрочную перспективу определялись по следующим показателям:

• размещение государственных ценных бумаг на внутреннем рынке;

• компенсация сбережений граждан Российской Федерации;

• операции на внешнем рынке;

• предоставление и исполнение государственных гарантий;

• инвестирование пенсионных накоплений.

Основные параметры государственного долга (предельный объем внутреннего и внешнего долга, предельный объем предоставления гарантий) определяются федеральным законом о федеральном бюджете на очередной год. Данным законом утверждаются программы внутренних и внешних заимствований, источники финансирования дефицита федерального бюджета (объем привлечения и погашения долговых обязательств), объем обслуживания внешнего и внутреннего государственного долга.

Отдельными текстовыми статьями закона определяются следующие конкретные решения по управлению государственным долгом:

• полномочия Правительства Российской Федерации по использованию средств федерального бюджета для сокращения объема государственного долга;

• полномочия Правительства Российской Федерации по объему выпуска ценных бумаг;

• полномочия Правительства Российской Федерации по выкупу у Центрального банка России принадлежащих ему ценных бумаг;

• урегулирование коммерческого долга бывшего СССР;

• предоставление кредитов заемщикам из федерального бюджета;

• условия прекращения обязательств по государственным ценным бумагам;

• условия проведения реструктуризации задолженности конечных заемщиков по кредитам, привлеченным под гарантии Правительства Российской Федерации;

• условия предоставления государственных гарантий;

• условия погашения товарных обязательств и т.п.

Детальное распределение расходов федерального бюджета, в том числе на обслуживание государственного долга, утверждается бюджетной росписью, которую ведет Министерство финансов России.

Выполнение требований федерального закона о федеральном бюджете в части государственного долга реализовывается путем выполнения отдельных управленческих решений. Так, объемы размещения государственных ценных бумаг, условия предоставления гарантий, операции на внешнем и внутреннем рынках, реструктуризация задолженности и прочие операции регламентируются такими нормативными документами, как указ Президента Российской Федерации, постановления, распоряжения Правительства Российской Федерации, приказы, инструкции Министерства финансов Российской Федерации, Центрального банка Российской Федерации, Внешэкономбанка.