Павел Тамаров - Платежные системы в ракурсе российского законодательства и международной практики

На международном уровне активно развивается относительно новое надзорное направление в деятельности центральных банков – оверсайт (payment and settlement system oversight), часто используемое в российских публикациях как наблюдение за платежными и расчетными системами. Реализация центральным банком данной деятельности призвана обеспечить эффективное и надежное функционирование и развитие платежной системы государства – национальной платежной системы (далее – НПС) – адекватные целям и задачам государственной политики.

Принятие законодательства о НПС[1] придает дополнительный импульс в реализации новационных задач в области платежных систем и становится мощным стимулом развития, способствующим скоординированному решению экономических задач национального уровня, интеграции российской и общемировой экономики [10, 11]. Повышается роль Банка России в связи с новыми полномочиями, определенными законодательством в части определения новой цели – обеспечения стабильности и развития НПС наряду с устойчивостью национальной валюты, развитием и укреплением банковской системы Российской Федерации [4]. В связи с этим вместе с формированием основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики и Стратегии развития банковского сектора на законодательном уровне определена необходимость разработки Стратегии развития НПС.

Вместе с тем в реальной практике, в том числе в условиях Российской Федерации, понимание сущности, терминологии, методологических основ и форм реализации деятельности платежных систем в настоящее время во многом еще не является однозначным и не всегда и не во всем отвечает международным стандартам.

Не менее проблемной выглядит и тема о сущности наблюдения. В связи с тем что в платежных системах функционирование расчетной инфраструктуры связано прежде всего с межбанковским переводом денежных средств, т. е. с деятельностью кредитных организаций, весьма часто цели, принципы, задачи, формы и методы наблюдения сопоставляют с банковским надзором (banking supervision). И хотя такое сопоставление, имеющее в том числе и дискуссионный характер, продолжается уже в течение ряда лет, актуальность вопроса заметно возрастает, когда в стране вносятся изменения в правовую и регуляторную базу платежных систем.

В Российской Федерации в настоящее время тема формирования правовых основ платежных систем весьма актуальна прежде всего в связи с принятым Законом о НПС. И хотя к настоящему времени помимо Закона выпущен также ряд нормативных актов Банка России и зарегистрировано более двух десятков платежных систем, принятая терминология и сущность платежных систем продолжают оставаться предметом широких дискуссий.

Между тем на рынке платежных услуг в России все более широким становится спектр предложений систем денежных переводов, включая системы электронных денег, а также переводов, осуществляемых с помощью систем платежных карт, включая международные системы. Системный и весьма значимый характер имеют механизмы межбанковских расчетов, проводимых по результатам клиринга сделок на финансовых рынках. Взаимосвязь и взаимозависимость указанных систем все более увеличиваются, что требует надлежащего уровня управления рисками для их эффективного и бесперебойного функционирования.

В связи с этим представляется необходимым комплексно рассмотреть вопросы организации и функционирования платежных систем, оттолкнувшись от базовых понятийных элементов в этой области, последовательно сопоставить их с отечественной и международной практикой, проанализировать новые функции и задачи Банка России, определить возможные ключевые подходы к организации наблюдения на начальной фазе его развертывания в Российской Федерации.

В книге описаны базовые свойства платежной системы (глава 1), вытекающие из традиционных услуг по переводу денежных средств, оказываемых кредитными организациями. В главах 2 и 3 анализируется состав услуг, сложившихся в практике российских платежных сервис-провайдеров и международных систем платежных карт, которые сопоставляются с требованиями законодательства о НПС. Определяется понятие платежного сервиса, которое в главе 4 рассматривается как классификационное свойство зарегистрированных платежных систем, имеющее важное значение в задачах анализа и управления рисками. В главах 5 и 6 раскрываются и сравниваются понятия бесперебойности перевода денежных средств и бесперебойности функционирования платежных систем, что дает основу для понимания специфики рисков нарушения бесперебойности в сопоставлении с банковскими рисками. Эффективность платежной системы рассматривается в главе 7 как свойство, проявляющееся в той или иной мере неопределенности, а значит, находящееся под риском, уровень которого, как и уровень риска нарушения бесперебойности, для значимых инфраструктур должен контролироваться не только оператором системы, но и органом надзора и наблюдения. В главе 8 представлены международные стандарты, реализация которых нацелена на снижение уровня риска в значимых платежных системах и других инфраструктурах финансового рынка, а в главах 9 и 10 изложен опыт Банка России и подходы к выполнению новых функций Банка России по надзору и наблюдению в сфере национальной платежной системы. Глава 11 посвящена перспективным задачам Банка России в НПС, в ней обосновывается роль политики наблюдения как важной составной части Стратегии развития НПС.

Кредитные организации для реализации своих целей и задач вступают в различные финансовые отношения, которые связаны с денежными расчетами и переводами денежных средств, выполняемыми в заранее согласованные сроки. Выполнение таких расчетов может быть прямо или косвенно связано с привлечением посредников или технических провайдеров услуг в целях повышения эффективности взаиморасчетов. Часто требования к времени исполнения денежных обязательств бывают весьма критичными, что требует особого внимания к возникающему в связи с этим риску, обычно называемому расчетным и рассматриваемому как совокупность кредитного риска и риска ликвидности.

Кредитный риск означает, что тот или иной участник сделки не получит оплату, что, как правило, обусловлено тем, что должник становится неплатежеспособным. Риск ликвидности связан с тем, что должник не сможет выполнить свои обязательства своевременно, однако выполнит это позднее. Указанные риски взаимосвязаны, и границу между ними не всегда можно точно провести. Тем не менее можно отметить, что проявление указанных рисков связано с запаздыванием в осуществлении расчетов по разным причинам, которые могут быть вызваны как техническими проблемами, так и аспектами финансового характера.

Совершенствование механизмов перевода денежных средств связано с появлением большого числа посредников, специализирующихся на тех или иных секторах рынка платежных услуг. Кредитные организации все чаще в целях расчетов с партнерами прибегают к услугам платежных систем, отдавая им по разным причинам, в том числе с учетом уровня возникающего риска, предпочтение по сравнению с расчетами посредством установленных прямых банковских корреспондентских отношений. Такое предпочтение связано со стремительным развитием платежных систем в последние два десятилетия, что в свою очередь обусловлено развитием рыночной экономики, применяемых технологий, а также в значительной степени возрастающими потребностями банков и их клиентов в более совершенных и эффективных услугах по осуществлению платежей. Потребность в большей эффективности при осуществлении денежных переводов и межбанковских расчетах способствует тому, что все большее число платежей осуществляется через организованные и эффективно функционирующие платежные системы, что подразумевает предоставление платежных услуг, существенно отличающихся от традиционного расчетного обслуживания клиентов, реализуемого исключительно в рамках двусторонних корреспондентских отношений банков.

Уже в настоящее время объем операций, проводимых во многих странах через платежные системы, является доминирующим и его среднедневной оборот соизмерим с объемом внутреннего валового продукта.

Международный опыт показывает, что в основу понятия платежной системы положен определенный тип отношений, прежде всего банков, появившийся в дополнение к традиционным двусторонним отношениям расчетного обслуживания в рамках договора корреспондентского счета. Важнейшим свойством платежной системы является соблюдение банками-участниками правил платежной системы – единого свода прав и обязанностей, добровольно принимаемых банками-участниками, в связи с чем совокупность отдельных двусторонних банковских отношений трансформируется в сетевую структуру взаимосвязей, построенную на многосторонней основе. Одним из примеров такого взаимодействия является осуществление банками расчетов через один и тот же банк, называемый расчетным, в котором им открыты корреспондентские счета.