Анна Белицкая - Комментарий к федеральному закону от 29 декабря 2014 г. № 473-ФЗ «О территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации»

В целом уже не вызывает такого удивления тот факт, что отвергая возможность использования действующих механизмов, в 2014 году законодатель создает сразу две, а в 2015 году еще одну новую форму особых территорий (СЭЗ Крыма, ТОСЭР, СП Владивосток). Все три территории, как и ЗТР, относятся к территориям ускоренного социально-экономического развития и имеют похожие правовые режимы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности.

Комментируемый Закон мы намеренно детально сравниваем с Законом об ОЭЗ, Законом о Сколково, Законом о ЗТР, а также Законом о СЭЗ Крыма и Законом о СП Владивосток, пытаясь найти логику законодателя, который решил вместо работающих или не совсем работающих механизмов уже существующих территорий с особым режимом осуществления предпринимательской деятельности предложить механизм с новым названием. Суть этого нового механизма сводится все к тем же целям привлечения инвестиций и созданию дополнительных рабочих мест, которые предлагается достичь с использованием того же арсенала средств государственного регулирования. Между тем, уникальность территории Дальнего Востока и ее общественная значимость подчеркивается путем принятия специального закона, индивидуализированного под нужды конкретного региона.

Отметим, что комментируемый Закон мы рассматриваем во взаимосвязи с Федеральным законом от 29 ноября 2014 г. № 380-ФЗ «О внесении изменений в Налоговый кодекс Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации»»[13] (далее – Закон о внесении изменений в НК РФ) и Федеральным законом Российской Федерации от 31 декабря 2014 г. № 519-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации»»[14] (далее Закон о внесении изменений в ТК РФ и другие акты). Поправки, внесенные в НК РФ, вступили в силу с 1 января 2015 г. Поправки, касающиеся остальных нормативно-правовых актов (за исключением отдельных положений), вступили в силу 31 марта 2015 г.

Как указывается в Пояснительной записке к законопроекту, в целях создания и обеспечения конкурентных условий деятельности территорий учитывается международный опыт наиболее успешных аналогичных территорий в странах Азиатско-Тихоокеанского региона, таких как Южная Корея, Китай, Сингапур. В настоящем комментарии мы также затронем зарубежный опыт функционирования территорий со специальным режимом осуществления предпринимательской деятельности.

Комментируемая статья к предмету регулирования Закона относит правовой режим ТОСЭР в Российской Федерации, а также меры государственной поддержки и порядок осуществления деятельности на таких Территориях.

Классическое определение правового режима предложено С. С. Алексеевым, который понимает под ним порядок регулирования, выраженный в многообразном комплексе правовых средств, характеризующихся особым сочетанием взаимодействующих между собой дозволений, запретов, а также позитивных обязываний и создающих особую направленность регулирования[15]. Категория «правовой режим», с точки зрения содержания, основывается на общих принципах права, устанавливается только при определенных условиях (среде) и всегда преследует благоприятную цель[16].

Правовой режим ТОСЭР представляет собой установленный в границах Территории благоприятный режим осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности, выраженный, в частности, в налоговых льготах, особых таможенных процедурах, льготах по аренде земли и др. Установление особого правового режима характерно для всех подобных территорий ОЭЗ, ЗТР, Сколково, СЭЗ Крыма, СП Владивосток.

Государственная поддержка является специфической формой государственного регулирования экономики и предпринимательской деятельности и может осуществляться посредством правовых, экономических и организационных форм. Государственная поддержка осуществляется в отношении как конкретных направлений или видов предпринимательской деятельности (напр., осуществление предпринимательской и инвестиционной деятельности на Территории), так и определенных субъектов такой деятельности (напр., резидентов ТОСЭР). Разумеется, такое деление является условным, т. к., в конечном счете, государство должно стимулировать деловую активность предпринимательства. Цель государственной поддержки – создание благоприятных правовых, организационных и экономических условий для развития предпринимательской деятельности и создания благоприятного инвестиционного климата.

С. Н. Шишкин выделяет прямые и косвенные формы государственной поддержки. Прямые формы государственной поддержки устанавливаются в отношении конкретных видов и субъектов предпринимательской деятельности. Косвенные формы государственной поддержки оказывают опосредованное влияние на конкретные виды предпринимательской деятельности[17]. Государственная поддержка резидентов ТОСЭР является прямой формой государственной поддержки и характерна также для регулирования ЗТР и СП Владивосток. Однако в рамках регулирования ТОСЭР можно выявить также косвенные формы государственной поддержки, которые, в частности, выражаются в создании инфраструктуры территории за счет бюджетных средств. Само по себе создание льготных правовых режимов в виде особых территорий является косвенной формой государственной поддержки экономики страны в целом.

В комментарии к настоящей статье определим также место комментируемого Закона в системе нормативно-правовых актов России по отраслевой принадлежности. Комментируемый Закон является специальным актом инвестиционного законодательства, т. к., прежде всего, имеет целью создание более благоприятных, чем на остальной территории государства, условий привлечения на Территорию инвестиций как отечественного, так и иностранного происхождения. Следовательно, данный законодательный акт относится к отрасли предпринимательского законодательства и должен быть рассмотрен в рамках предпринимательского права, которое является комплексной отраслью права. Нормы земельного и лесного законодательства, а также законодательства о градостроительной деятельности, которые содержатся в комментируемом Законе, также могут быть рассмотрены как часть правового режима осуществления предпринимательской деятельности на Территории, и, следовательно, их анализ в рамках предпринимательского права представляется обоснованным.

Комментируемый Закон, как и любой акт инвестиционного законодательства, включает в себя нормы как частного, так и публичного права, что является характерной чертой отрасли предпринимательского права, между тем, по сравнению с иными законами, регулирующими территории со специальным режимом осуществления предпринимательской деятельности, комментируемый Закон имеет более публичный уклон, нежели частный. В частности, нормы, регламентирующие градостроительную деятельность, земельные и лесные отношения, нормы, касающиеся организации здравоохранения и образования на Территории, занимают значительную часть комментируемого Закона, тогда как регулированию частной деятельности резидента уделено не так много внимания. Более публичный уклон комментируемого Закона можно объяснить целями, которые были постелены законодателем – создание локомотива развития экономики страны.

Комментируемая статья содержит определения основных понятий, которые используются в Законе.

Так, в пункте 1 комментируемой статьи инфраструктура ТОСЭР определена как совокупность земельных участков с находящимися на них зданиями, сооружениями, включая объекты транспортной, энергетической, коммунальной, инженерной, социальной, инновационной и иных инфраструктур, расположенных на Территории, а также указанных объектов инфраструктур, расположенных вне такой Территории, но обеспечивающих ее функционирование.

Инфраструктура ТОСЭР, ее создание и развитие является ключевым элементом концепции создания Территории, основной идеей государственно-частного партнерства в рамках ТОСЭР. Общее качество инфраструктуры или ее отсутствие в отдельных субъектах Российской Федерации отпугивает инвестора необходимостью дополнительных вложений в ее создание и замедляет возможные темпы развития регионов, которые в целом могут быть привлекательными для частных инвесторов. Если государство берет на себя функцию по созданию необходимой инфраструктуры, осуществление предпринимательской деятельности на Территории становится, с точки зрения бизнеса, гораздо более интересным. Государственно-частное партнерство предлагается принципом осуществления всех проектов на Территории, предполагая использование как бюджетных средств, так и частных инвестиций для ее развития (подробнее об этом в комментарии к ч. 1 ст. 5). Так, инвестиционный портал Хабаровского края содержит описание трех площадок для создания Территорий: в г. Комсомольске- на-Амуре площадки «Завод Парус» и «Амурлитмаш» (запланировано к реализации 5 инвестиционных проектов в авиа- и судостроительной отрасли с суммарным объемом бюджетных инвестиций по первому этапу создания Территории – 1 610 млн. рублей и частных – 9 200 млн. рублей), в Хабаровске – «Ракитное», «Индустриальный парк Авангард» и «Аэропорт Хабаровский» (предполагают осуществление 14 инвестиционных проектов, ориентированных на развитие пищевой промышленности, сельхозпроизводства, металлургического производства, транспортно-логистических центров с суммарным объемом бюджетных инвестиций по первому этапу создания Территории – 3 160 млн. рублей, частных – 33 150 млн. рублей) и в Ванино-Советско-Гаванском транспортно-промышленном узле (предложена на долгосрочную перспективу, где запланировано размещение 2-х инвестиционных проектов по строительству морских терминалов различной конфигурации)[18]. Как видно из указанных примеров, осуществление инвестиционных проектов на Территории планируется за счет сочетания финансирования за счет государственных средств и частного капитала.