Евгения Осиночкина - Основы теории служебного права

6) правовая защита в государственно-служебном правоотношении (рассмотрение споров, возникающих на государственной службе).

Основополагающим понятием в структуре служебного права должно стать государственно-служебное правоотношение, под которым понимается государственно-правовое отношение службы и верности государственного (муниципального) служащего, поступающего на службу. Работодатели государственного (муниципального) служащего – государство, Федерация, субъекты Федерации, органы местного самоуправления, другие публичные организации – должны выступать активными участниками этих отношений, ибо функционирование государственной службы во многом зависит от организованности самих публичных организаций и органов.

Завершая рассмотрения вопроса можно отметить, что на сегодняшний день нет единства мнений о названии отрасли. Исходя из предложенной аргументации более верным представляется название – служебное право, однако наиболее используемыми на сегодняшний день является право государственной службы, отрасль государственной службы, что можно объяснить мнением законодателей так часто использующих именно термин государственная служба.

Опираясь на традиционные подходы к разграничению отраслей права, мы прежде всего рассматриваем вопрос, о предмете правового регулирования служебного права, т. е. о круге общественных отношений, который регулируется нормами соответствующей отрасли (отраслей права).

При этом следует иметь в виду, что каждая из правовых отраслей имеет свой специфический предмет правового регулирования.

Предметом служебного права выступают специфические, государственно-служебные отношения, возникающие на базе и в связи с организацией и функционированием государственной службы.

Эти отношения имеют сложный и комплексный характер.

При этом следует иметь в виду, что вследствие сложности, комплексности и многоплановости самого института государственной службы, который, собственно, и является предметом служебного права, составляющие его общественные отношения регулируются нормами разных отраслей права: конституционного, административного, трудового, финансового, гражданского, международного права.

Это далеко не полный, исчерпывающий перечень отраслей права, принимающих участие в регулировании отношений в сфере служебного права.

Иными словами, государственная служба есть предмет, объект правового регулирования, а служебное право оформляет правовыми средствами отношения и связи, возникающие в сфере государственной и муниципальной службы; в структурах частной формы собственности и др.

Вопрос о классификации общественных отношений, составляющих предмет правового регулирования служебной права, может быть представлен следующим образом:

– первую группу образуют общественные отношения в сфере кадровой политики (т. е. работа с персоналом управления и другими служащими);

– вторую группу – общественные отношения по формированию государственно-служебных правоотношений;

– третью группу – общественные отношения по практическому функционированию государственной службы;

– четвертую группу – общественные отношения по реализации принципов государственной службы;

– пятую группу – общественные отношения по формированию и реализации правового статуса государственного служащего;

– шестую группу – общественные отношения по прохождению государственной службы;

– седьмую группу – общественные отношения по прекращению государственной службы;

– восьмую группу – общественные отношения по управлению государственно- службой;

– девятую группу – общественные отношения по проведению реформы государственной службы.

Государственно-служебные отношения можно классифицировать в зависимости от органов государственной власти, где отношении развиваются на следующие группы:

– отношения, возникающие между различными звеньями системы исполнительной власти;

– отношения, возникающие между исполнительными, органами системы местного самоуправления, а также между ними и названными выше субъектами;

– отношения, возникающие в процессе организации и функционирования органов законодательной (представитель ной) власти и судебной власти, а также органов прокуратуры (так называемые внутриорганизационные отношения);

– отношения организационно-управленческого характера, возникающие в области внутренней жизни общественных объединений.

Общим признаком, объединяющим названные группы отношений в единое целое, является то, что в совокупности они составляют общественные отношения в сфере государственной службы.

Все государственно-служебные отношения можно подбелить на материальные и процессуальные правоотношения.

Материальные нормы служебного права устанавливают положения, которые характеризуют принципиальнее черты этого правового института. К материальным нормам относятся: принципы государственной службы; понятие государственного (муниципального) служащего; права, обязанности, правоограничения государственных служащих, гарантии и компенсации (правовой статус служащих; условия службы; контроль и надзор в системе государственной службы.

Процессуальные нормы регулируют отношения по реальному исполнению положений, содержащихся в материальных нормах. Например, процедура перемещения служащего и прохождение службы; порядок проведения аттестации и т. д. Государственно-служебные отношения могут иметь и отраслевую характеристику. Это замечание относится к статусам должностных лиц налоговых органов; таможенных органов; правоохранительных и других органов.

Особо важное значение, для теоретико-правового осмысления характера служебного права имеет анализ государственно-служебного правоотношения. В этой проблеме следует выделить такие вопросы:

1) порядок возникновения государственно-служебного правоотношения и правовые последствия;

2) изменение служебного правоотношения;

3) права и обязанности государственных (муниципальных) служащих;

4) правовые последствия нарушения служащими своих обязанностей, запретов и ограничений; наложение дисциплинарных взысканий;

5) нарушения работодателями (органами государства, органами местного самоуправления, начальниками, должностными лицами и т. д.) своих обязанностей и несоблюдение прав государственных (муниципальных) служащих;

6) правовая защита в государственно-служебном правоотношении (рассмотрение споров, возникающих на государственной (муниципальной) службе).

Государственно-служебное правоотношение характеризуется тем, что:

1) оно является государственно-правовым, т. е. в большей мере регулируется нормами публичного права (государственного, административного), во многом свободно от частноправового регулирования. Служебные отношения в правовом государстве являются правовыми отношениями, установленными законом. Государственные (муниципальные) служащие не являются обычными работниками, которых принимают в частном порядке на службу, – они имеют особый государственно-правовой статус;

2) государственно-служебное правоотношение – это особое (статусное) правовое отношение, устанавливающее статус государственных (муниципальных) служащих (должностных лиц). Работодатель и государственный (муниципальный) служащий находятся в отношении подчиненности (вышестоящий и нижестоящий субъекты). Поэтому, на наш взгляд, государственное правоотношение должно образовываться только в одностороннем порядке при обязательном согласии нижестоящего субъекта (служащего) путем издания административного акта, а не заключения трудового договора, как, например, этот имеет место для представителей технического персонала, также находящихся на государственной (муниципальной) службе;

3) государственно-служебное правоотношение – это отношение подчиненности и верности государственного (муниципального) служащего. Это правило принципиально обусловливает права и обязанности государственных (муниципальных) служащих. С одной стороны, особым и непременным требованием для них является подчинение, а с другой – соблюдение принципа верности государственного (муниципального) служащего государству. Государственные (муниципальные) служащие должны исполнять служебные указания и распоряжения начальников, подчиняться их дисциплинарной власти. Этим обязанностям соответствует обязанность заботы о них и защиты их прав со стороны государства и его органов (работодателя, вышестоящего в порядке подчиненности должностного лица). При этом государственные служащие находятся под защитой Конституции РФ, т. е. им гарантируется защита от необоснованных притязаний и действий вышестоящих государственных служащих;

4) служебное правоотношение – это властное государственно-правовое отношение. "Властность" означает в данном случае приоритет государственного суверенитета и независимости властных действий государственных (муниципальных) служащих, возможность осуществления организационно-распорядительных и административных мер, административно-юрисдикционных действий и мер как внутри государственной (муниципальной) организации, так и по отношению к внешним субъектам права;