Евгения Осиночкина - Основы теории служебного права

1) компетенция каждого бюрократического уровня четко регламентирована, т. е. зафиксирована нормативно;

2) иерархическая организация бюрократической структуры основана на базе твердо установленных принципов должностной субординации;

3) вся формальная внутриорганизационная деятельность (распространение информации, принятие решений, подготовка приказов и директив и т. п.) осуществляется в форме письменных документов, подлежащих последующему хранению;

4) все должностные лица должны быть хорошими специалистами в области администрирования, т. е. быть компетентны не только в сфере своих профессиональных должностных обязанностей (например, юриста, экономиста, инженера, военного и т. п.), но и в области норм, правил и процедур деятельности бюрократической организации в целом12.

Вебер также определял бюрократию как "организацию с пирамидальной структурой власти, использующую силу действия универсальных и безличных правил, чтобы поддержат эту структуру, и уделяющую главное внимание недискриминационным аспектам управления".

Разумеется, Вебер не стремился в своих определениях перечислить все черты бюрократии как социального явления. Будучи помимо всего прочего, и крупнейшим методологом науки он прекрасно понимал иллюзорность любых претендующих на универсальность определений и вел анализ на уровне неизменных, устойчивых и главных признаков бюрократии.

Суммируя описание веберовской модели, можно, пожалуй, и выделить три ее главных "идеологических" постулата:

1) бюрократия одинаково эффективно служит любому политическому "хозяину", но не вмешивается при этом в политику;

2) это наилучшая из всех возможных форм организации;

3) важнейшеe ее достоинство – независимость от воздействия субъективных – человеческих – влияний на принятие решений.

В американской административной науке в этом же направлении работал в конце прошлого века будущий Президент США В. Вильсон. Его главный труд по этой проблеме (ставший, как считается, классикой и источником вдохновения для многих поколений американских административистов) – "Изучение администрации" ("Study of Administration") – был опубликован и 1887 году.

Основные посылки теории Вильсона:

1) наличие единого управляющего центра в любой системе управления как необходимая предпосылка ее эффективности и ответственности;

2) структурное сходство всех современных правительств;

3) отделение управления от политики, профессионализм служащих;

4) организационная иерархия как условие финансовой и административной эффективности;

5) наличие хорошей администрации как необходимое условие модернизации человеческой цивилизации и достижения благоденствия.

Как видно, Вебер и Вильсон, идя с разных сторон, сформулировали в сущности аналогичные концепции. Ведь, по Веберу, бюрократическая организация – технически самая совершенная из всех мыслимых организационных форм. Ее превосходство, проявляющееся в четкости, быстроте, компетентности, преемственности, единстве, субординации, стабильности, относительной дешевизне.

Принципиально противоположного взгляда на бюрократию придерживался Карл Маркс.

Если Вебер в своей трактовке бюрократии выступает как ценностно-нейтральный позитивист, то Маркс с его открытым ценностным отрицанием универсальной социальной полезности государства стоит в своем отношении к бюрократии на прямо противоположных позициях. Бюрократия в описании К. Маркса выглядит абсолютным злом. Даже простой перечень марксовых пунктов в критики впечатляет:

1) подмена общественного интереса частным интересом власти конкретного чиновника, т. е. "присвоение государства" чиновничеством;

2) органическая неспособность бюрократии решать подлинные проблемы, отсутствие у нее государственного разума;

3) извращенное восприятие действительности, отрыв от нее, предвзятость, произвол, возрастающий по мере продвижения к вершине бюрократической иерархии;

4) корпоративность, своекорыстие этой иерархии; и карьеризм как образ ее жизни; и ее притязания на монопольную компетентность;

5) формализм…

В целом же бюрократия, по мнению Маркса, есть организм-паразит, принципиально не способный быть ни носителем разума, ни выразителем всеобщих интересов.

Критике Маркса, несмотря на то, что он опиралась на анализ весьма ограниченного материала главным образом – деятельности прусской бюрократии первой половины XIX века. Негативные черты бюрократии он обозначил точно. Его суждения (правда, в очень разной степени) применимы и к большинству современных бюрократий. Например, критикуя былые времена советскую бюрократию, многие авторы использовали характеристики Маркса не только в качестве "прикрытия" для облегчения прохождения своих работ в печать (это называлось "обкладывать подушками"), но и по существу13.

Все же представляется, что максистский взгляд на проблему содержит принципиальный дефект. Это – его идеологизированная односторонность, ограниченность. Как последовательный антигосударственник, Маркс, естественно, не видит ничего хорошего и в современной ему форме государственного управления. Представляется, что если принять такого рода критику за полный анализ, то остается непонятным, каким образом и почему современные бюрократические государственные аппараты в разных странах не только не "рушатся под тяжестью собственных преступлений", но и достаточно успешно справляются с решением сложнейшим проблем и к тому же пользуются у граждан довольно высоким авторитетом.

Поскольку эта модель свое наиболее полное воплощение получила в азиатских империях, ее можно называть "азиатской" или "восточной" и рассмотреть прежде всего на примере ее классической формы – бюрократии китайской, тем более, что о ней у нас ходят легенды, представляющие ее едва ли не образцом государственной службы. Между тем на самом деле "китайская модель", несмотря на ее некоторые формальные совпадения с моделью веберовской (прежде всего – система экзаменов на право получения должности и ступенчатая должностная иерархия), по своим фундаментальным принципам и целям ей противоположна.

Изложим основные черты "второй" модели в ее китайском варианте. Как известно, в древнем и средневековом Китае не существовало права частной собственности на землю в европейском смысле. Император – Сын небес – был единственным Наставником всех земель страны. Подданные же, согласно традиции, считались как бы членами одной большой семьи во главе с императором. Соответственно чиновники были управителями императорской собственностью. В качестве другой аналогии, имевшей целью придать как бы высшую легитимность существующей системе правления, приравняв ее к космическому мировому порядку, использовался образ императора как полярной (центральной) звезды, а его министров – окружающих звезд и созвездий.

Человеческая же природа рассматривалась как сочетание света и тьмы, т. е. хорошего и плохого. Отсюда и задача бюрократии понималась не как служение общественным интересам, а как смягчение негативных последствий от действия в принципе неискоренимых пороков людей, дабы обеспечить эффективную власть Сына небес.

Соответственно и вся пресловутая система экзаменов на возможность занятия должности чиновника была весьма специфичной и предполагала всего лишь проверку способности кандидатов эффективно служить императору и, главное, обеспечивать устойчивость, неизменность системы вне зависимости и мости от меняющихся исторических условий и обстоятельств. И действительно, стабильность системы власти и управления в Китае была беспрецедентной. Она просуществовала почти без изменений больше двух тысяч лет – вплоть до XX века.

Одним из главных секретов этой уникальной стабильности мало то, что при всей той гигантской роли, которую играло в функционировании системы чиновничество, оно не имело возможности осознать себя самостоятельной политической силой, ни оставалось на положении императорских лакеев. Этому служил тщательно соблюдавшийся принцип автомизации бюрократии.

К числу механизмов подчинения чиновника не бюрократической структуре власти как таковой, не интересам бюрократической элиты, а лишь милости императора, можно отнести:

1) отсутствие у чиновников узкой специализации, делавшее возможным их безболезненную взаимозаменяемость подобно однородным частям механизма;

2) постоянный избыток кандидатов на должности, преследовавший ту же цель (сдача экзаменов отнюдь не гарантировало получение должности, а лишь позволяла войти в число претедентов на нее, само же ожидание могло длиться неограниченно долго, но быть сокращено взяткой, что тоже, впрочем, не давало гарантий успеха);