Валерий Ледяев - Власть в малом российском городе

Одним из первых сравнительных исследований власти стало исследование Роберта Престуса [Presthus, 1964] в двух небольших городках штата Нью-Йорк (Ривервью и Эджвуд). Используя комбинацию репутационного и решенческого методов, он обнаружил, что структуры власти в городах заметно различаются. В Эджвуде наибольшим влиянием обладают экономические лидеры, хотя нередко им приходится преодолевать оппозицию политических лидеров. В Ривервью, наоборот, доминируют политические лидеры, а экономическая элита занимает периферийное место в политическом процессе. Эти различия Престус объясняет тем, что Эджвуд представляет собой значительно более развитый в экономическом отношении город и поэтому роль местных экономических ресурсов в нем более заметная, чем в Ривервью; экономические лидеры могут мобилизовать большие финансовые ресурсы и получить поддержку своих корпораций для реализации необходимых программ. В то же время у политических лидеров в Ривервью сильнее «внешняя» ориентация и они часто обращаются за ресурсами к политическим структурам более высокого уровня. По результатам исследования Престус делает вывод, что в городах со слабыми экономическими ресурсами, скорее всего, будут доминировать политические лидеры, тогда как в тех сообществах, где есть достаточное количество внутренних ресурсов, вероятнее большее влияние экономических лидеров.

Исследование Роберта Эггера, Дэниэла Голдриха и Берта Свенсона [Agger, Goldrich, Swanson, 1964] также изначально предполагало выйти за пределы элитистско-плюралистической дихотомии на основе более гибкого подхода к изучению власти. При этом в качестве предмета исследования были выбраны уже четыре города на северо-западе и юго-востоке США (Ортаун, Петрополис, Метровилль, Фармдейл). Обнаруженный ими характер взаимоотношений между лидерами не вписывался ни в плюралистическую, ни в элитистскую парадигму власти и, как и у Престуса, существенно различался между городскими сообществами. Фактически только два города из четырех – Ортаун и Петрополис – в целом соответствовали нормативным представлениям об американской (плюралистической) демократии: в обоих городах сформировались режимы развитой демократии и граждане могли участвовать в политической жизни города без серьезного риска санкций со стороны своих политических оппонентов. Однако ситуация в двух других городах была иной, что позволило исследователям квалифицировать их режимы как «неразвитую демократию» (Метровилль) и «направляемую демократию» (Фармдейл).

Логика сравнительного анализа власти естественным образом стимулировала расширение сферы исследования за пределы Американского континента. Первым, кто реализовал на практике идею сравнения структуры власти городских сообществ разных стран, был Делберт Миллер [Miller, 1958]. Объектами исследования он избрал Сиэтл (США) и Бристоль (Великобритания) и обнаружил между ними существенные различия: если в Сиэтле доминировал местный бизнес, то в Бристоле главной ареной принятия решений стал местный совет, а решения по основным вопросам принимались на партийной основе. Различия в структуре власти между американским и английским городами Миллер связывает с двумя основными факторами: в Англии ниже статус и престиж индустриального сектора, но местные органы публичной власти играют более значимую роль и имеют более существенный потенциал влияния.

Позднее Миллер расширил сферу своих исследований, включив в нее два города Латинской Америки – Кордобу (Аргентина) и Лиму (Перу) [Miller, 1970]. Результаты исследования показали, что, несмотря на имеющиеся различия, все четыре города так или иначе оказались ближе к модели власти, которую Миллер назвал «конической» (нет доминирования со стороны элиты или одного институционального сектора; существенную роль играют представители различных секторов городского сообщества, но они занимают разное место в пирамиде власти). Хотя латиноамериканские города и отличались от первых двух по ряду параметров, Миллер все же счел возможным отнести их к той же модели, поскольку в них также действовали акторы, представляющие различные сектора городского сообщества.

Хотя сравнительное исследование в нескольких городских сообществах и имеет очевидные преимущества перед изучением отдельных городов, оно в полной мере не преодолевает недостаток репрезентативности. Поэтому в 1960-е годы становятся популярными обобщения большого количества (несколько десятков) отдельных исследований. Первой серьезной попыткой такого рода стало исследование Джона Уолтона [Walton, 1966], который обобщил данные по 61 городскому сообществу, полученные в 39 исследованиях. Основные гипотезы Уолтона касались как методологии исследования, так и роли отдельных факторов в формировании различных типов властных отношений. Гипотезы первого рода в целом подтвердились. Уолтон обнаружил довольно очевидную зависимость результатов исследования от используемых методов выявления субъектов власти: репутационный метод имел тенденцию обнаруживать пирамидальную (элитистскую) структуру власти, а исследователи, фокусировавшиеся на изучении публичных проблем, чаще приходили к плюралистическим выводам и обобщениям. Менее очевидными оказались результаты исследования влияния тех или иных факторов на структуру власти, а некоторые гипотезы (зависимость структуры власти от темпов роста населения, степени его интеграции, пропорции бизнесменов и политических лидеров среди наиболее влиятельных акторов городской политики и др.) не подтвердились вовсе.

Однако обобщение на основе большого количества данных, полученных из разных исследований, создавало большие трудности при кодировании имеющейся информации; было очевидно, что здесь допускалось много ошибок в измерении. Поэтому данный подход постепенно уступил место иному типу исследования, в котором анализ данных по большому числу локальных сообществ осуществлялся по единой методике. Примером такого исследования является исследование Терри Кларка [Clark, 1968b] в 51 городском сообществе. В начале 1970-х годов стал также популярным вторичный анализ данных, выполненный в логике предыдущего подхода [Aiken, 1973; Clark, 1973; 1975; Lineberry, Sharkansky, 1978]. Он стал возможен в силу расширения спектра доступных исследователям материалов через профессиональные объединения и базы данных. Именно три последних типа исследований позволили проделать обстоятельный анализ факторов, обусловливающих диверсификацию властных отношений в городских сообществах. В качестве основных независимых переменных рассматривались размер городского сообщества, сложность социальной структуры и экономической системы, уровень промышленного развития, активность профсоюзов и организованность рабочего класса, наличие крупных собственников, проживающих за пределами городского сообщества, структура городского управления, политическая культура и др. Между этими переменными были выявлены эмпирические зависимости, при этом отмечалось возрастание роли внешних по отношению к городским сообществам факторов.

Размер городского сообщества оказался достаточно важным фактором, определявшим его положение на шкале элитистско-плюралистического континуума: большие города чаще имели плюралистическую структуру власти, чем малые, поскольку в них выше потенциал соревнования и конфликта между различными группам. С размером тесно связан фактор разнообразия, который также в целом усиливает плюралистический потенциал локального сообщества. Как и размер, он способствует соревнованию и кооперации акторов; социальная и этническая структура сообщества становятся более комплексными, растет число организаций, которые могут бросить вызов доминирующим элитам.

Формирование плюралистической структуры власти стимулируют экономическая диверсификация и отсутствие моноиндустриальной специфики города, тогда как в городах с явным преобладанием какой-то отрасли экономики или предприятия более вероятна тенденция к элитизму. Индустриализация и в целом быстрое развитие тех или иных отраслей экономики усиливают участие и роль их представителей в делах города; вследствие этого процесс принятия решений оказывается более ориентированным на ценности и интересы представителей данного сектора. Мобильность индустрии – возможность ее перемещения на другую территорию – дает ее представителям дополнительный ресурс влияния и давления на муниципальные структуры власти, усиливая позиции экономических элит. Юнионизация и рабочее движение являются противовесом правящей элите и в целом способствуют плюрализму. Но при определенных условиях муниципальные профсоюзы могут играть и роль элемента бюрократической системы, которая усиливает свое влияние в структуре принятия решений в городских сообществах.

Среди факторов, связанных с особенностями институциональной структуры муниципального управления, наибольшую роль играют характер муниципальных выборов и тип организации муниципальной власти. Выборы, в которых кандидаты не ассоциируются с политическими партиями (nonpartisan elections), в целом способствуют формированию элитистской структуры власти, поскольку кандидаты становятся более зависимыми от организаций бизнеса, а их выбор во многом связан с тем, как они представлены в СМИ (и здесь преимущество у состоятельных кандидатов). В целом благоприятствует элитизму и форма организации местной власти, в которой ключевую роль играют назначенные менеджеры, поскольку по сравнению с избираемыми мэрами они более склонны к изоляции от населения и обычно разделяют ценности бизнеса.