Юрий Лапин - Государственная политика в области охраны здоровья детей. Вопросы теории и практика

По нашим оценкам, в качестве такого положительного примера можно указать на «Основные направления государственной семейной политики» (1996 г.), утвержденные Указом Президента Российской Федерации от 14 мая 1996 г. № 712 [265], где дано определение данной сферы политики, обоснованы приоритеты, ценности, принципы, субъекты и объект политики, приведены ссылки на международные документы. В целом, этот документ, несмотря на декларативность многих его положений, неподкрепленных конкретными мерами по осуществлению, представляет интерес с точки зрения методологии построения общей структуры подобных проектов. В качестве его достоинств следует выделить, во‑первых, то, что он охватывает смежные с институтом семьи сферы, в т. ч. охрану здоровья детей. Отмеченный факт свидетельствует не только о системности предмета политики, но и о степени остроты этих вопросов в исследуемый период истории России. Во‑вторых, указом установлена норма, согласно которой необходимо «осуществлять экспертизу всех законопроектов с точки зрения оценки влияния принимаемых мер на положение семьи, условия реализации ею своих функций». Это, к тому времени уже не новое требование, не нашло практического воплощения, о чем свидетельствует принятие через 8 лет после утверждения «Основных направлений государственной семейной политики» Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122‑ФЗ [315], по ряду положений противоречащего нормам Конвенции о правах ребенка (более подробно данный вопрос рассмотрен в разделе 5.2.2.).

О недостаточной эффективности осуществляемых мер по обеспечению прав детей свидетельствуют выводы, содержащиеся в Постановлении Государственной Думы от 5 декабря 1996 г. № 881‑II ГД «О социальной защите и поддержке семьи, детей и молодежи» [151], в котором обращено внимание общества на ухудшение здоровья граждан, рост материнской и детской смертности, увеличение числа больных детей, детей-инвалидов, детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. В связи с этим, Государственная Дума установила приоритетной в своей деятельности подготовку и принятие законодательных актов по социальной защите и поддержке семьи, детей и молодежи. В Обращении к Президенту Российской Федерации (1997 г.) Государственная Дума поставила вопрос о необходимости принятия неотложных мер по активизации государственной политики в интересах детей [152]. Такая мера была обоснована тем, что в течение двух предшествующих лет резко увеличилось (до 54 %) число семей с детьми в возрасте до 16 лет, где денежные доходы ниже прожиточного минимума. В обращении подчеркнуто, что почти 12 миллионов детей России голодают.

Решение вопросов обеспечения детей питанием было определено в Постановлении Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1005 «Об упорядочении бесплатного обеспечения детей первого – второго года жизни специальными молочными продуктами детского питания» [177], согласно которому органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации предложено рассмотреть вопрос об установлении условий и порядка бесплатного обеспечения детей специальными молочными продуктами детского питания с учетом среднедушевого дохода семьи и его соответствия прожиточному минимуму, установленному на территории субъекта Российской Федерации.

Несмотря на остроту проблем охраны здоровья детей, в Постановлении Правительства Российской Федерации от 19 сентября 1997 г. № 1207 «О федеральных целевых программах по улучшению положения детей в Российской Федерации на 1998–2000 годы» [178] из 11 утвержденных федеральных целевых программ Министерство здравоохранения России выступало государственным заказчиком лишь по двум – «Планирование семьи» и «Безопасное материнство».

В рассматриваемый период нарастающая коммерциализация медицинской помощи, в том числе детям, стала реальностью, противоположной мировым прогрессивным тенденциям[17]. В 1997 г. факт коммерциализации медицинской помощи в России был критически оценен в Среднесрочной программе сотрудничества между Министерством здравоохранения Российской Федерации и Европейским региональным бюро ВОЗ на 1998–1999 годы [210], где отмечалось, что за последние пять лет состояние здоровья детей характеризуется негативными изменениями, вместе с тем, декларированные государством гарантии на оказание бесплатной медицинской помощи населению, нередко не выполняются, лекарства из-за высоких цен становятся малодоступными для большей части населения. Приведенные оценки совпадали с выводами, содержащимися в программе Правительства Российской Федерации «Структурная перестройка и экономический рост в 1997–2000 годах» [176]. Однако, несмотря на признание резкого снижения уровня жизни населения в период либеральных реформ, в программе предусматривались меры по «расширению платности» медицинской помощи, что еще более усугубляло тяжелое положение семей с детьми.

С предусмотренным данной программой «расширением платности» не согласуется задача, зафиксированная в том же году в Концепции национальной безопасности Российской Федерации [96], где обозначена необходимость усиления внимания органов государственной власти развитию государственной медицинской помощи, осуществлению государственного протекционизма в отечественной медицинской и фармацевтической промышленности. В этом документе кризис систем здравоохранения и социальной защиты населения объявлены как угроза физическому здоровью нации.

Такие же жесткие, тревожные констатации содержались в принятой в 1997 г. Концепции развития здравоохранения и медицинской науки в Российской Федерации [179], где подчеркивалось, что «кризис деятельности медицинских учреждений приближается к той черте, за которой следует распад всей системы здравоохранения». В Концепции в качестве важнейшего направления деятельности для выхода из кризиса зафиксирована необходимость формирования государственной политики в области здравоохранения и медицинской науки. Однако и в Концепции, и в последующих официальных федеральных документах и нормативных правовых актах эта задача не получила необходимого развития.

До настоящего времени в Российской Федерации нет научно обоснованной и законодательно закрепленной государственной политики в области здравоохранения и медицинской науки.

Необходимо также подчеркнуть, что при выработке Концепции развития здравоохранения и медицинской науки в Российской Федерации не была использована возможность принятия на столь высоком уровне мер по улучшению детского здравоохранения. В этом документе вопросы детства были ограничены декларацией необходимости принятия «действенных мер по развитию службы охраны материнства и детства при концентрации усилий на совершенствовании первичной медико-санитарной помощи детям и подросткам, развитию служб планирования семьи и безопасного материнства, интеграции родовспомогательных учреждений с общей лечебной сетью». В плане мероприятий по реализации Концепции на 1997–1998 годы меры в области обеспечения права детей на охрану здоровья не предусмотрены.

Можно было ожидать, что осуществлению таких мер будет способствовать План действий по улучшению положения детей в Российской Федерации на 1998–2000 годы, принятый Постановлением Правительства Российской Федерации от 18 декабря 1997 г. № 1565 [180]. В действительности этот план состоял из пятнадцати пунктов, где в числе первых указан пересмотр предельных норм переноски и передвижения тяжестей лицами моложе 18 лет, что вновь свидетельствовало о широком вовлечении детей из бедных семей в вынужденную трудовую деятельность. План включал также ряд педиатрических и медико-организационных мер, в том числе: скрининг на врожденные болезни обмена веществ, дополнительные меры по профилактике недостаточности йода и фтора у детей, мониторинг детской инвалидности, совершенствование форм и методов медицинского обслуживания детей в детских домах и школах-интернатах.

Улучшению правового обеспечения охраны здоровья детей должно было послужить принятое в том же году Постановление Правительства Российской Федерации от 26 февраля 1997 г. № 222 «О Программе социальных реформ в Российской Федерации на период 1996–2000 годов» [175], предусматривавшее принятие федеральных законов «О государственной системе здравоохранения», «Об основах муниципальной системы здравоохранения», «О частной системе здравоохранения», «О правах пациента». До настоящего времени такие законы в Российской Федерации не приняты.

В исследуемый период проблема реального осуществления «детских программ» оставалась исключительно острой в связи с недостаточным их финансированием. Указом Президента Российской Федерации от 15 января 1998 г. № 29 «О президентской программе «Дети России» на 1998–2000 годы» [267] было установлено продлить действие этой программы на период 1998–2000 годов[18]. В значительной мере данное решение связано с невыполнением ранее принятых планов. Например, в 1997 г. федеральная целевая программа «Дети Севера» была профинансирована на 44 % по текущим расходам и на 7 % по капитальным вложениям [63].