Юрий Лапин - Государственная политика в области охраны здоровья детей. Вопросы теории и практика

По приведенному и другим подобным фактам Государственная Дума приняла Постановление от 5 ноября 1998 г. № 3201‑II ГД «Об итогах выполнения федеральной программы «Дети России» в 1995–1998 годах и о потребностях в ее финансировании в 1999–2000 годах» [155], где финансирование федеральных целевых программ, входящих в состав федеральной программы «Дети России», оценено как крайне неудовлетворительное.

Проблемы финансирования мер по решению проблем детства касались не только федеральной программы «Дети России». В Постановлении Государственной Думы от 22 мая 1998 г. № 2497‑II ГД «О реализации Федерального закона «О внесении дополнений в Федеральный закон «О федеральном бюджете на 1996 год» (в части финансирования расходов на санаторно-курортное лечение и отдых детей)» [153] было отмечено нестабильное и неполное финансирование санаторно-курортных учреждений, а также снижение доступности лечения в этих учреждениях для большинства малообеспеченных семей в связи с ростом стоимости путевок, высокими тарифами на транспорт. В пользу необходимости устранения этого недостатка в постановлении делался акцент на то, что дети, прошедшие лечение в санаториях, в 2–6 раз реже болеют. Частично проблема была решена принятием Федерального закона от 16 июля 1998 г. № 99‑ФЗ «О льготах на проезд на междугородном транспорте для детей, нуждающихся в санаторно-курортном лечении» [299], которым установлено (статья 1) право детей, нуждающимся в санаторно-курортном лечении, при наличии конкретных условий, на 50 %-ю скидку со стоимости проезда на междугородном транспорте один раз в год к месту лечения и обратно в пределах Российской Федерации[19].

В 1998 г. был принят ряд нормативных правовых актов, регулирующих отношения в сфере здравоохранения, включая охрану здоровья детей. Так, в интересах защиты прав детей-пациентов Федеральным законом от 22 июня 1998 г. № 86‑ФЗ «О лекарственных средствах» [298] установлен запрет на проведение клинических исследований лекарственных средств на несовершеннолетних (статья 40), за исключением тех случаев, когда лекарственное средство предназначается исключительно для лечения детских болезней, или когда целью клинических исследований является получение данных о наилучшей дозировке лекарственного средства для лечения несовершеннолетних. Законом установлено, что в таком случае клинические исследования лекарственного средства предварительно должны проводиться на совершеннолетних. При проведении клинических исследований лекарственных средств на несовершеннолетних необходимо письменное согласие их родителей. Законом запрещено проведение клинических исследований лекарственных средств на несовершеннолетних, не имеющих родителей.

В том же году впервые была утверждена Программа государственных гарантий обеспечения граждан Российской Федерации бесплатной медицинской помощью[20]. Принятый в дальнейшем ряд изменений, в том числе в названии программы, не касался ее существа. Программа регламентирует перечень видов медицинской помощи, предоставляемых населению бесплатно[21], базовую программу обязательного медицинского страхования, объемы медицинской помощи и ряд других параметров, касающихся финансирования. Однако уже в следующем 1999 г. дефицит финансовых средств на реализацию программы государственных гарантий составил 32 %, что явилось основанием для вывода о ее неэффективности, поскольку несбалансированность объемов необходимой бесплатной медицинской помощи и имеющихся ресурсов «ставит под сомнение употребление слова «гарантии»» (К. Ю. Лакунин, 1999) [103]. В последующий период дефицит финансовых средств на осуществление программы был снижен.

Во второй половине 90‑х годов важным этапом в формировании государственных мер в области охраны здоровья детей стало принятие Федерального закона от 24 июля 1998 г. № 124‑ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» [300], который был оценен как имеющий стратегическое значение [251]. В нашей стране этот закон принят несколько позднее, чем подобные акты в зарубежных странах, например Великобритании (1989 г.), Северной Ирландии (1995 г.), Шотландии (1995 г.). Особенностью российского закона является то, что в нем впервые законодательно зафиксированы цели, принципы и ряд других параметров государственной политики в интересах детей. Закон включает здравоохранительный компонент и обязывает (статья 14) принимать меры защиты детей от рекламы алкогольной продукции и табачных изделий, от распространения печатной продукции, аудио- и видеопродукции, пропагандирующей насилие и жестокость, порнографию, наркоманию, токсикоманию, антиобщественное поведение. Важным требованием закона (статья 14) является проведение экспертизы (социальной, психологической, педагогической, санитарной) промышленной продукции для детей, что необходимо для обеспечения безопасности жизни, охраны здоровья, нравственности ребенка, защиты его от негативных воздействий. Для педиатров существенное значение имеют положения статьи 1 данного закона, где приведен свод признаков, по которым можно идентифицировать ребенка, оказавшегося в трудной жизненной ситуации. Закон (статья 15) гарантирует право такого ребенка на особую заботу и защиту со стороны органов власти. Защита прав детей, находящихся в трудной жизненной ситуации, включает обеспечение их выживания и развития путем создания соответствующих социальных служб для детей. Закон не допускает изменения назначения или ликвидации объекта социальной инфраструктуры для детей без предварительной специальной экспертной оценки возможных последствий, в том числе в отношении сохранения доступности детям лечебно-профилактической помощи (статья 13).

Несмотря на целый ряд недостатков (их анализ представлен в разделе 4.2. настоящего исследования), данный закон является сегодня одной из главных правовых основ выработки государственной политики в области охраны здоровья детей.

Принятый в том же году Федеральный закон от 17 сентября 1998 г. № 157‑ФЗ «Об иммунопрофилактике инфекционных болезней» [301] имеет значение не только в качестве важного фактора снижения инфекционной заболеваемости в стране. Особенностью этого акта является то, что в нем установлены правовые основы государственной политики в области иммунопрофилактики инфекционных болезней, осуществляемой в целях охраны здоровья и обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения Российской Федерации. Таким образом, при разработке закона использована способность политики как нормативно-регулятивной системы упорядочивать общественные отношения в интересах охраны здоровья детей.

Подобное значение имеет «Концепция государственной политики в области здорового питания населения Российской Федерации на период до 2005 года», утвержденная Постановлением Правительства Российской Федерации от 10 августа 1998 г. № 917, в которой указанное направление политики определяется как комплекс мероприятий, направленных на создание условий, обеспечивающих удовлетворение потребностей различных групп населения в рациональном, здоровом питании с учетом их традиций, привычек и экономического положения, в соответствии с требованиями медицинской науки [181]. Социальное звучание этого документа усилено содержащейся в нем констатацией того, что трудности в обеспечении полноценным питанием вызваны кризисным состоянием производства, а также резким снижением покупательской способности большей части населения страны.

К наиболее острым социальным проблемам в современной России относится рост детского и подросткового алкоголизма, токсикомании и наркомании (рис. 8). Эти процессы обусловили принятие Федерального закона от 8 января 1998 г. № 3‑ФЗ «О наркотических средствах и психотропных веществах» [296] и ряда других актов, в т. ч. постановления Государственной Думы (1998 г.) [158], в котором Правительству Российской Федерации предложено разработать концепцию государственной политики в области противодействия распространению наркомании и токсикомании среди детей и молодежи, а также ускорить внесение в Государственную Думу проекта федерального закона о медицинской и социальной реабилитации больных наркоманией.

Рис. 8. Число случаев впервые установленного диагноза наркомании среди детей в возрасте 0–14 лет в 1997–2005 гг. (на 100 тыс. детей; по данным государственных докладов о положении детей в Российской Федерации).

До настоящего времени указанные концепция и законопроект не разработаны. Но сама постановка Государственной Думой задачи создания соответствующего направления государственной политики имеет самостоятельное значение, т. к. придает политическому решению этой задачи статус реального способа преодоления конкретной проблемы, связанной с охраной здоровья детей.